【基层环保工作调研报告】环保调研报告

基层环保工作调研报告

党中央、国务院高度重视环境保护工作，从1997年开始，中央每年

都要召开人口资源环境工作座谈会，研究部署环境保护工作。多年来，各级党委、政府持续增大环保工作力度，增强法制、增加投入，提升

公众环境意识。国家采取了重点污染物排放总量控制、重点企业和城

市环境达标活动和重点地区污染物治理三大污染防治措施，实施了天

然林保护、退耕还林还草、退田还湖、自然保护区建设等一系列生态

建设和保护工程。在国民经济快速增长(!)、城市化进程明显加快的情

况下，环境污染加剧的趋势得到基本控制，一些城市和地区的环境质

量有所改善，涌现出一批生态示范区、环境保护模范城市、环境优美

乡镇和环境友好企业等。生态建设成绩突出，人工造林保持率居世界

第一，荒漠化治理成效居世界前列，水土流失治理、草原建设等成效

显著。

虽然环境保护工作取得了长足发展，但我们必须清醒的看到，因

为我国人口多，人均资源匮乏，环境容量小，加上粗放型经济增长方

式尚未根本转变，以及环境污染和生态恶化长期累积效应，我国生态

环境形势依然十分严峻，有些环境污染和生态破坏问题还十分突出，

生态环境形势不容乐观，基层环保工作也面临着很多问题，需要采取

相对应的措施加以解决，对《中华人民共和国环境保护法》实行适当

修改也很有必要。作者作为基层环保工作者中的一员，从事环保工作

已经十余年，先后从事过环境监测、环境监察和污染控制等工作。根

据我的实践，下面将就基层环保工作面临的问题和对策提出一些看法。

一、新建项目环境管理方面存有的问题

按照《中华人民共和国环境影响评价法》的要求新建项目均应该

编制环境影响评价文件，通过环保局“三同时”验收。但现在的情况是，区县一级的小企业，保守估计也有50%以上没有任何环保审批手续，当然也没有通过“三同时”验收，但工商和税务登记却是齐备的，在“合法”地实行生产。对于这样一些企业的处理，按照《中华人民共

和国环境保护法》的要求，应该责令其停止生产，限期补办环保手续，并给予相对应的处罚。但对于这样大量的企业实行查处，一方面环保

局人力有限，另一方面查处大量的企业也会给当地经济造成一定的影响，甚至造成社会影响，查处难度相当大。

大批企业没有办理“环评”审批手续的原因，企业人士讲不知道

要办理环保手续，以为只要办了工商税务手续就能够了。他们在工商

税务办理手续时也未被告知要办理环保手续，更不用说要把环保手续

作为工商税务登记的前置条件了。另外有一部分企业是因为认为做

“环评”收费太高，小企业创业之初，经费困难，难以承担这笔费用，故不愿办理环保手续。还有一部分企业可能是因为种种原因办不了

“环评”手续的，当然也没有办理环保手续。

对于新建项目的环境管理，如果工商局不严格把环保审批作为前

置条件，那么大批的企业将迈过“环评”这个关而直接实行工商税务

登记审批，不配套建设任何污染防治设施，直接投入生产，环保局对

这批企业的管理将失控，新污染难以得到有效控制。解决这个问题的

关键是各个审批单位都应该要求企业把“环评”作为前置条件，如果

没有通过“环评”则不予审批，只有这样才能从根本上解决污染源头

问题。当然，“环评”收费也应该让企业能够接受。

事实上，《建设项目环境保护管理条例》第2条、第6条规定，

建设“对环境有影响的建设项目”，国家实行环境影响评价制度。该

条例第9条进一步规定，建设项目“需要办理营业执照的，建设单位

理应在办理营业执照前，报批建设项目环境影响报告书、环境影响报

告表或者环境影响登记表。”

所以，根据前述环境保护法律和行政法规的规定，作为企业登记

注册和申领《营业执照》程序的前置审批内容的环境影响审批事项，

其主要适用范围应为“对环境有影响的建设项目”。

如果环保部门和工商部门相互配合，并将环境影响审批程序作为

工商部门办理企业登记注册的前置性审批事项，可从源头上有效防止

新污染源的产生，从而有利于保护和改善我国的城乡环境质量。

二、老污染源限期治理的问题

对于已经通过环保竣工验收，投入生产的企业，我们把他称之为

老污染企业。在环境监察过程中，经常发现一些污染排放超标的企业，这些企业除了应该按照规定缴纳超标排污费外，还应该由环保部门责

令其限期治理，达标排放。限期治理期限内不能达到要求的，给予相

对应的处罚，同时责令停产治理，停产治理还不能达到要求的，由当

地政府责令其关闭。现在基层的做法大都是发现企业有违法行为，立

案实行查处，给予相对应的罚款，至于罚款以后违法行为是否还在继续，一般无暇过问。一旦再有投诉，又对其实行查处，如此循环，解

决不了根本问题，限期治理制度没有真正落到实处。当然，这除了执

法部门的原因以外，客观因素还是主要的，因为基层一般面对的是个

体私营经济，其经营规模一般较小，利润相对不高，大多处于创业起

步阶段，经营粗放，管理混乱，以家族企业为主。要想其花费大量的

资金来投入污染治理，企业大多没有这个实力。即使有资金，他也不

愿意投入，因为这对他的利润造成直接影响。现在基层小企业的环保

问题相当普遍和严重，必须下大力气整治才行。

三、排污收费方面存有的问题

《排污费征收使用管理条例》自2003年7月1日起执行，1982年

2月5日国务院发布的《征收排污费暂行办法》同时废止。《排污费征收使用管理条例》比以前的《征收排污费暂行办法》更合理、更科学、更有可操作性。充分体现了环境经济学的资源价值理论、环境问题的

外部不经济性理论，以及由此而形成的污染者付费原则等。对于废水、废气的核定基本上是没有争议的，严格按照当量来征收。但对于噪声

超标排污费的核定，作者在工作当中遇到一些问题。《征收排污费暂

行办法》中规定噪声超标就收费，这是非常明确的。但《排污费征收

使用管理条例》明确规定“对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标

准，且干扰他人正常生活、工作和学习的，按照噪声的超标分贝数计

征噪声超标排污费”。怎么样认定“干扰他人正常生活、工作和学习”，什么样的噪声才叫“干扰他人正常生活、工作和学习”的噪声，立法者没有明确的行政解释。一个单位噪声超标，是否扰民，依据是

什么，执法人员认为是扰民的，企业可能认为不扰民，双方各持己见，容易让执法人员和企业造成误解，争议在所难免，给噪声排污费征收

工作带来难度，增加噪声排污费征收的不确定性。

对于部分行业和散排的单位，其排污当量的确定有一定难度，如

果按照监测数据来计算的话，基本上核定下来的费用相当低，而当前

对这部分单位的物料衡算办法(!)又没有出台，对这部分单位排污费基

本无法准确确定。比如喷漆行业、油漆配制行业等，其污染经常有群

众投诉，但根据监测其污染物排放浓度又不高，核定的排污费就很低。对于这样一些不便通过监测认定其排污当量值的单位，急需出台相对

应的物料衡算办法，才能准确认定其排污当量。

四、环境监察行政执法中的问题

我国现行环境保护法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方法规、规章以及我国缔结或参加的与环境保护相关的国际条约等具有普

遍约束力的规范性文件。

宪法是国家的根本打大法，是环境法的立法依据，宪法中相关保

护环境与资源的规定有四条，分别是第九条、第十条、第二十二条和

第二十六条。

环境保护法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，包括环

境保护基本法律和单行法律，截至2000年底，我国先后颁布实施的环

境保护及其相关法律有25部，其中基本法律一部，即《中华人民共和

国环境保护法》，防治污染和公害的单行法律5部，保护自然资源的

单行法12部，相关法律14部。

环境保护行政法规由国务院制定，是国家行政机关依据宪法和法

律制定的相关环境保护行政管理活动的规范性文件。截至2000年底，

国务院颁布实施的相关防治污染和公害的行政法规40多部，相关自然

资源保护的行政法规有90多部。

环境保护地方性法规由地方立法机关依据宪法、法律制定，在本

辖区内有效使用。

环境保护规章，包括部门规章和政府规章。部门规章由国务院各部、委、局制定，其中包括国家环境标准。政府规章又叫地方性规章，由省、自治区、直辖市人民政府制定，包括地方性环境标准。

从法律效力方面看，国家环境法的效力高于地方性环境法的效力，上一层次的效力高于下一层次的效力;我国参加和缔结的国际环境法的

效力高于国内环境法的效力;特别法的效力高于普通法的效力;新法的

效力高于旧法的效力。其例外是，严于国家污染物排放标准的地方性

污染物排放标准的效力高于国家污染物排放标准的效力。在环境现场

执法中具体适用环保法时，理应遵循层次由高到低，效力由大到小的

原则，首先适用层次较高效力较大的法律、法规或规章。

《环境保护行政处罚办法》明确规定，环境保护行政处罚实行调

查取证与决定处罚分开，县级以上环境保护行政主管部门的法制工作

机构，统一管理本部门的环境保护行政处罚工作。基层环保部门因为

人员限制，多数没有法制工作部门，对于这种情况，至少应该成立一

个环境违法行为调查处理委员会，由该委员会来集体讨论决定处罚结果，这样的处罚结果会更公正、合理。

五、污染减排中的问题

污染减排是一项约束性指标、刚性任务。我们要采取更有力的措施，巩固减排成果，着力推动结构减排、工程减排、管理减排和政策

减排，着力增大重点行业、重点领域污染减排力度，以此带动全社会

污染减排工作深入展开，确保如期完成“十一五”主要污染物减排目标。

同时，持续完善减排体制机制制度，形成全社会都来抓减排的格局，打破环保局孤军作战的局面。积极推动循环经济全面发展，积极

推动用“绿色gdp”考核地方政府，推动地方政府和企业树立准确的政绩观和发展观。

以上都是谈的具体业务工作，是作者工作中具体的体会。其实基

层环保工作还面临很多问题，比如整个环保系统在政府部门中的角色

定位问题、环保局机构编制问题、环保局内部机构设置问题、全面实

施排污许可证制度等方面都存有诸多问题值得探讨，鉴于作者水平有限，就不一一谈了。

环保工作任重道远，党中央、国务院20世纪80年代把环境保护

作为我国的基本国策，90年代初明确要求实施可持续发展战略。21世

纪以来，中央将增强可持续发展水平，改善环境作为全面建设小康社

会的目标之一，并提出树立和落实科学发展观，构件社会主义和谐社会，强调人与自然和谐发展。近年，中央又明确提出要发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。所有这些政策，都为环保工作指

明了方向，值得环保战线上的同志们去认真思考、探索和实践

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