优化乡村小规模学校师资队伍结构的路径分析

摘 要：在以《乡村教师支持计划（2015—2020年）》为代表的中央政策组合拳的推动下，乡村小规模学校教师的职业道德水平和专业素养不断提升，家长、社会满意度逐步提高，但是，师资结构不合理的问题仍然比较突出。这些问题的产生既有相关政策执行力不足的原因，也与乡村教师调配机制不合理、职业发展环境欠佳有关。未来乡村学校师资政策应通过设立分层分类菜单来提高政策执行力，并不断优化教师调配机制，改革教师培养培训模式，助推教师职业发展。

关键词：小规模村小和教学点；师资队伍结构；政策执行；调配机制；职业发展

中图分类号：G451.2 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）04-0023-05

发展乡村教育，教师是基础、是关键、是根本。近年来，在党和国家的高度重视下，在优化乡村教师资源配置、提高教师福利待遇、加强教师培养培训等方面采取了一系列政策举措，乡村教师队伍发生了巨大变化，乡村教育质量得到显著提高。小规模村小和教学点作为乡村教育的特殊组成部分，其师资状况与整体乡村教育质量和发展密切相关，日益成为教师政策和乡村教育政策的重要关切点和研究热点。

一、乡村小规模学校和教学点师资结构的现状分析

笔者对来自24个省、市、自治区的448位县（市）教育行政人员，小规模村小和教学点校长、教师、学生和家长等利益相关人士进行调研发现，在以《乡村教师支持计划（2015—2020年）》为代表的中央政策组合拳的推动下，小规模村小和教学点的教师职业道德水平、专业素养和教学能力不断得到提升，家长、社会满意度逐步提高。但是，小规模村小和教学点教师队伍结构不合理、优质师资不足的问题依然突出。

1. 教师数量表面富余，实际不足

若以县级为单位，以1：19 [1 ]师生比为标准，对小学学段教师进行总体核编，绝大多数县（市）属于满编甚至超编运行状态。调研结果显示，调查对象所在小规模村小的平均师生比为1：17，其中78.29%的小规模村小的师生比在1：20以下，最大师生比为1：28。但是，由于教师老龄化、教师教学能力不达标、健康问题等原因，实际在岗教学人员是不足的。70.12%的受访者认为小规模村小和教学点存在“师资短缺，教师数量整体不足”的问题。

一方面，师资短缺造成开课困难。68.71%的受访者认为小规模村小和教学点存在“师资短缺，开不齐课程”的问题。另一方面，还导致教师教学负担重，“一名教师代课超过5门”的现象在小规模村小和教学点普遍存在。在有限时间的压力之下，教师只能有选择地准备语数外等“主要学科”，或者应付差事、草草备课了事。无论哪种选择，都会对人才培养和学业质量带来负面影响。而且，教学工作之外，教师还要承担很多其他职责，如宿舍管理员、安全巡查员、学生保姆等。几乎每个教师都或多或少地承担一部分学校的行政管理工作，教师可谓“一专多能”，却无法专心致志地投入教学。繁重的工作压力，造成部分教师工作热情不高、职业倦怠感强。

2. 优质师资供给不足

首先，接受调查的小规模村小和教学点教师的最终学历大多通过在职教育获得，职前即取得本科学历的教师很少。其次，教师的业务能力不强。56.87%的受访者认为小规模村小和教学点“教师专业素质差，教学理念和方法落后”；64.20%的受访者认为本人所在小学“教师知识结构老化，教学方法单一陈旧”。此外，小规模村小和教学点教师的信息技术能力较为落后。60.75%的受访者认为自己所在小学或者教学点的教师“不会使用先进的多媒体等信息化教学设备，多媒体设备成为摆设”。教师在实际教学中对多媒体设备的使用率不高，且部分教师学习使用多媒体设备的意愿不强、动机不足。

3. 专业结构不合理，对口教学难度大

91.37%的受访者认为小规模村小和教学点的“小学科教师，如英语、信息技术、音体美老师严重不足”，缺少专任教师，由大科教师兼教的现象普遍。一方面，兼课教师普遍集中精力在大科教学上，不重视对学生综合素质影响深远的小学科，甚至产生“主科”挤占“副科”课时的现象；另一方面，小科课程的专业化程度普遍较高，教师如果没有经过专业化训练通常很难达到胜任的水平，会使小科教学处于一种低水平状态，从而影响学生综合素养的发展 [2 ]。最后，教师非专业化现象普遍存在。71.59%的受访者认为本人所在小学的“教师专业化水平不高”。小规模村小和教学点教师获得最高学历的专业与所教课程的对口程度低。教师被视为“万金油”，需要教什么课就上什么课，对教师的专业背景要求不高。

4. 年龄和性别结构不合理，师资多样化水平不足

首先，小规模村小和教学点教师年龄结构不合理。70.81%的受访者认为小规模村小和教学点“教师老龄化严重，缺少年轻教师”。据不完全统计，Q市S镇K小学教师平均年龄48.3岁，40岁以下的教师只有3位；Q市W镇Y小学，56%的教师超过50岁；Q市K区Z小学44.44%的教师在50岁以上。年纪大的教师对新事物、新理念、新方法接受较慢，教学能力大多已不能跟上时代的步伐。而且，相当一部分临近退休的老教师身体健康状况已经不适合继续在教学一线工作，勉强坚守，显然不利于教学质量的提升。其次，师资性别结构不平衡。一方面，56.09%的受访者认为小规模村小和教学点“严重缺少男性教师”。比如，Q市S镇K小学15位专职教师中只有2位男教师。另一方面，一些山区村小地处偏远、交通不便，出于对教师安全的考虑，教育行政机关更多地选派男性教師任教，导致女性教师数量不足。比如，Q市W镇Y小学，25位教师中只有2位女教师。

二、乡村小规模学校和教学点师资结构不合理的原因分析

小规模村小和教学点师资队伍结构不合理的主要原因，在宏观层面，由于政策设计与执行的不契合，师资政策虽然完备但执行力不足，导致相关政策效果显现度低；在中观层面，县域内师资配备、流动、补充机制不完备，促使优质师资逆向流失，教师队伍稳定性差；在微观层面，乡村教师职业环境欠佳、发展空间有限，小规模学校和教学点对年轻和优秀教师的职业吸引力低，选、用、留、育人难度大。

1. 师资政策完备但执行力不足

为加强教师队伍建设，特别是老少边穷等边远贫困地区乡村教师队伍建设，缩小城乡师资差距，提升乡村教育质量，促进教育公平，统筹城乡教育资源均衡配置，近年来，国务院及中央编办、财政部、人社部、教育部等各部委先后针对教师岗位聘任制度、教师岗位结构标准、教师工作量核定及薪酬、教师流动、教师职称、教职工编制、乡村教师发展等方面出台几十个政策文件，例如中央编办、教育部、财政部“关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知”，“乡村教师支持计划”（国办发〔2015〕43号），关于深化中小学职称制度改革的指导意见（人社部发〔2015〕79号）等。这些政策几乎涵盖了乡村教师建设的方方面面，且政策对现实问题的把握准确、全面，解决问题的理念先进，提出的解决方案丰富。各项政策组合拳的出台说明中央对于乡村学校师资队伍存在的问题有非常清晰、准确的认识和判断，同时也显示出顶层政策设计针对性强，直指现实问题的症结。

理论上讲，按照这些政策文件的要求去做，应该可以解决现存的问题，至少问题应逐渐减少，公众满意度应该不断提升。但是，小规模村小和教学点师资结构不合理等“老问题”陷入不断地“被提出、被建议、被解决”的循环中。政策执行产生如此复杂的结果，究其原因是我国义务教育仍然是A字形管理体制，确定政策价值导向和主要政策制定的主体在中央，而直接实施者、影响民众关系的公共事务权却在地方政府。但是，一些地方政府没有足够的激励措施和财政资源提供高质量的农村公共服务。并且，地方政府在执行这些中央政策时，拥有较大的自由裁量权和“行为变数”，导致政策的执行与政策的初衷存在或大或小的偏差。

通過政策梳理笔者还发现，中央各项教师人事制度政策在基层各自独立运行，执行标准没有分层分类，呈现“千条线一根针”，令地方政府无所适从，给基层带来执行上的困难，再加上基层执行简单粗放，那些看似严谨的政策，在实际中往往漏洞百出、问题丛生。

2. 小规模学校和教学点师资配备、流动和补充机制不完备

第一，师资配备标准不合理。教师短缺的一个重要原因在于县级编办和人社部门严格按照师生比的标准，以全县整体数量核编、配备师资。对于大规模完全小学来说，这个标准是可行的。但是，对于小规模村小来说，如果严格按照师生比的标准定编肯定会导致教师数量不足。因为小规模学校学生数量少，一个班级或一个年级可能只有几个、十几个学生。按照现在国家的规定，不论学生人数多少，都不可以进行复式教学，一个年级或一个班级即使少于19人，也得至少配备一位教师。此外，作为教育机构，除了教学，还要配备管理人员、安保人员等，种种因素叠加，肯定会导致教师的短缺。因此，单纯以师生比为标准，以全县整体数量配备师资不适用于小规模学校。

第二，教师流动机制不通畅。“小”和“乡村”的劣质相嵌，再加上教师逆向流动的政策诱因，使得优秀教师到小规模村小和教学点工作的可能性微乎其微 [2-3 ]。按照目前的师资调配机制，在乡弱城强和教师学校身份固化程度高的前提之上，从乡村到城镇的调动方向上，设置了公开考试、择优选拔的制度。一方面，鼓励优秀教师通过公平竞争获得更好待遇；另一方面，推动了教师由乡村到城镇的单方面流动，加剧了乡村优秀师资的流失。此外，目前很多地方采取的促进城乡教师交流政策，由于流动不带编制、交流时间短等原因，执行效果不佳。城镇教师不愿意到乡村交流，而乡村教师到城镇学校工作也是短暂的、临时的，对于业务素质提升的促进作用有限。即使带编交流，有些地区教育行政机关没有制定明确且操作性较强的交流人员选择机制，决策的压力往往由各个学校的校长承担，甚至衍生出抽签决定的办法。这些背离了政策的本意，不利于工作的开展。

第三，教师补充机制不健全。小规模村小和教学点在新教师获取上是处于食物链低端的最弱势群体，中心小学“截留”优秀教师的现象普遍存在。调查显示，60.00%的受访对象认为“素质好的教师都留在了中心小学”，分配给教学点的教师的业务素质相对差一些，或者新招聘的教师没有被派遣到教学点。另外，为解决教师短缺的问题，有些地区采取返聘退休老教师和招聘临时代课教师的方式补充师资。但这又带来教师流动性大、师资队伍不稳定等负面效应。一方面，临时聘用教师多为刚刚毕业但尚未考上教师编的年轻人，这些教师年轻、教学理念先进，却不能保证在较长时间内稳定地为学校服务。另一方面，由于生活条件艰苦、待遇低，出于子女受教育、生活便利、职业发展等方面的诉求，一些教师在积极谋求其他工作机会，加剧了教师队伍的不稳定性。

3. 乡村教师职业环境欠佳、发展空间有限

第一，工资收入水平低，激励措施效果不好。57.00%的受访者认为“农村的教师待遇较低”；73.56%的认为“偏远山区和农村地区教师补助少，激励作用不明显”；44.72%的认为“代课教师或临时聘用教师的工资水平低于本地最低工资标准”。以东部的Q市为例，偏远山区和农村教师每月的补助标准分别是：300元+教龄（年）×15元/年和200元+教龄（年）×15元/年。这意味着越是年轻教师、教龄少的教师，补助越少。每月增加300～500元工资，即使在中西部地区，对家庭生活的补贴水平也是比较低的，对优秀和年轻教师的吸引力十分有限。

此外，受访者认为现行的绩效工资制度实施效果不好，没有起到激励教师的作用。比如，分别有58.38%的受访者认为“绩效工资制度实施效果不好，加大了教师之间的矛盾，激励作用不明显”；61.71%的受访者认为“绩效工资制度强调教师的个体工作量差异，忽视教师在工作中的合作关系对绩效的贡献”。

第二，职业荣誉感不强，乡村精神生活贫乏。59.42%的受访者认为小规模村小和教学点的“教师职业荣誉感不强，社会认可度不高”。从乡村微环境来说，城乡二元结构的历史背景，导致乡村成为“落后”的代表，在乡村工作是职业能力不强的表现。小规模村小和教学点作为乡村教育的“末端”，更难以激发职业热情和荣誉感，对年轻人和优秀教师的职业吸引力自然不高。另外，小规模村小和教学点大多位于较偏远地区，经济、社会发展相对落后，物质收入低，社区环境闭塞、流通性小，自然环境恶劣，精神文化生活贫乏。73.38%的受访者认为小规模村小和教学点的“教师精神生活、业余生活匮乏”，再加上学校生源不好、教学条件差，不利于提高教学水平。年轻、优秀教师还是渴望到城镇地区工作和生活。

第三，职业上升渠道狭窄。小规模学校和教学点教师职称评定数量少、难度高。我国长期实行的职称评定标准要求课题、论文、教学大赛成绩、公开课等，对很多小规模学校和教学点教师来说难以实现 [3 ]。比如，41.44%的受访者认为小规模村小和教学点“教师职称晋升难度大，职业发展前景黯淡”；65.54%的认为“小学学段职称数量太少，晋升难度高”；58.44%的认为“偏远地区教师评职称比城区教师难度大”。工作几十年也难晋升职称的现象很多。这必然影响教师的工作积极性，甚至产生职业倦怠、质疑职业尊严和价值。这样的事实，会让年轻人和优秀教师对任教小规模村小和教学点望而却步。

第四，小规模学校和教学点教师培训机会少，缺少在职业务素质提升渠道。54.17%的受访对象认为小规模村小和教学点“教师外出学习、培训的机会很少”；68.75%的认为本人所在小学“教师培训机会少，培训效果不好”；只有34.15%的受访对象认可所在地区“政府有专项资金支持各学校自主开展的教研活动和教师培训”。培训是教师职业生涯发展和上升的重要助力，高端培训的匮乏严重制约乡村教师的专业发展。小规模村小和教学点教师的专业素养和职业能力已经落后于城镇小学，如果在职培训再跟不上，会造成城乡教师能力、素质差距越来越大，最终影响学生学业水平的提升和综合素质的培养。

三、优化小规模村小和教学点师资队伍结构的政策建议

为解决当前小规模村小和教学点师资结构的突出问题，吸引、留住优秀人才任教，稳定教师队伍，带动和促进教师队伍整体水平提高，既要从外部改革顶层政策设计，提高政策的可操作性；又要构建小规模学校教师内生发展模式，提升自主发展能力 [4 ]。

1. 设立分层分类菜单，为地方政府政策实施提供清晰的标准依据

小规模村小和教学点师资结构之所以出现不合理的现象，是因为这两类学校，不在地方政府重点支持或者有能力支持的范畴。无论是教师聘任制实施的规范性，还是日常管理，以及职业能力提升，都由于其地理位置偏远和人力财力有限而难以被关注。因此，笔者建议在国家“乡村教師支持计划”的框架下，专门制定小规模村小和教学点教师队伍建设标准框架，设立分层分类菜单，为地方政府实施提供清晰的标准依据，保障小规模学校和教学点基本的教育质量。参考人力资源管理系统方法，明确教学点教师聘任标准、使用标准、职业发展以及特殊补偿政策。比如，中央层级关于乡村教师或特殊岗位教师补贴的政策不仅有定性的描述，而且进一步以各地区经济发展水平、人民群众收入水平以及财政支持能力为基准，通过科学的测算方法制定不同的乡村教师或特殊岗位补贴标准，让所有地方政府都能够依据本地区的状况找到对应的补贴水平标准，并依据该标准具体开展工作。如此制定政策，不仅可以做到政策精细、标准科学、覆盖面广，而且提高了中央政府对政策执行的控制程度，便于对政策执行进程和效果进行跟踪、监督和审查。将中央层级的政策由单纯指导性转变为指导与可操作性并重，提高政策的可执行度和使用效率。

2. 改革教师培养培训模式，建设一支适应小规模村小教育特点的高素质师资队伍

首先，可以参考中师时期“全科”培养模式，或者构建“一专多能”模式，使毕业生可以胜任小学各个学科的教学，解决教师非专业化以及音体美等学科教师缺乏的问题。重新定位免费师范生培养目标，强调其要具备良好的适应农村基础教育的能力，培养扎根农村教育事业的情怀与情感，并调整课程计划，有针对性地增加教育学类课程和实践教学课时，鼓励学生到农村学校从教实习 [5 ]。其次，加强乡村学校英语、音体美等师资紧缺学科教师的培训，鼓励教师在职深造，提高学历层次，并提供经费支持；采取顶岗置换、网络研修、送教下乡、专家指导、校本研修等多种形式，增强培训的针对性和实效性。最后，加快信息化建设，全面提升乡村教师信息技术应用能力。积极利用互联网+、远程教学、数字化课程等信息技术手段，让小规模学校教师分享更多优质教学资源。例如，安徽省N县通过“在线课堂”的方式来解决小规模村小开课不足的问题，即一所完全小学或中心小学通过互联网课堂，同时给两个教学点的学生上课，教学点各有一位教师作为教辅人员协助主讲教师实现即时互动。

3. 改革师资调配体制，加强教师流动

小规模学校和教学点应按照教职工与学生比例、教职工与班级比例以及县域内校际教师工作量均衡相结合的方式，多角度、多方法测定师资数量，核定编制 [6-7 ]。首先，改革招聘模式，采用定向（岗）招聘的办法，在进行岗位需求调研的基础上精确定位具体学校需求的具体教师数量和类型。让考生在应聘前即可了解岗位的困难，提高应聘成功后接受职位、留下任教的可能性。其次，提高教师编制使用效益。让教师编真正工作在讲台上、在教学一线中。逐步压缩非教学人员编制，减少教辅人员、工勤岗位、行政人员使用教师编制的数量。再次，以学区或乡镇为单位，实行音体美等紧缺教师“走教制”，多所小学共用一名音体美教师，对走教教师的考核可以收归学区或乡镇，并给予交通补助。最后，优化教师流动制度。一方面，在有条件的地区，可以试点县域内教师定期轮岗或交流的制度。实行“人走编走”的政策，每一名教师每过一定期限都要轮岗到另外一所学校。打破城乡限制，让全体教师在县域内所有公办小学之间进行流动，提高小规模村小和教学点获取优秀教师的概率。另一方面，完善教师流动制度的结构要素 [8 ]。流动对象、流动比例、流动期限、流动类型、流动范围与流动方式等制度构成的基本要素必须完整，提高教师流动制度的可执行性与操作性。

4. 改善职业环境，吸引更多优秀人才投身乡村教育事业

一是进一步提高乡村教师生活待遇和社会地位。结合当地的收入水平和消费水平，制定具有吸引力的特岗教师生活补助标准，真正起到激励、引导优秀和年轻教师到乡村学校任教的作用；坚持和完善乡村教师荣誉制度，逐步提高教师职业吸引力和荣誉感；通过职称（职务）评审、物质激励、评优评先倾斜等政策，引导优秀校长、骨干教师、优秀毕业生到小规模村小和教学点任教。二是优化课程设置，提高考评效率，切实减轻教师负担。首先，整合地方和校本课程，减少课程门数，减轻教师教学负担。比如，Q市小学4、5、6年级开设的16门课程，大部分地方课程和校本课程可以整合成一门或几门综合课，现有课程可以作为综合课程的一个或几个章节存在。这样既可以减少教师代课数量，又可以增加国标课程课时，确保国标课程的授课效果。其次，提高考评效率，减少考评次数，降低上级检查、督导、评估等行政事务对日常教学活动的影响，增加教师教学自主权，切实减轻教师负担，使其专心治学，致力于提高专业素养和能力，并最终实现人才培养和教育质量的提升。

参考文献：

[1]中央编办.中央编办 教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知[EB/OL].[2014-11-13].http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8471/201412 /181014.html.

[2]赵忠平，秦玉友.农村小规模学校的师资建设困境与治理思路[J].教师教育研究，2015（11）：34-38.

[3]赵 丹.教育均衡视角下农村教师资源配置的现实困境及改革对策——小规模和大规模学校的对比研究[J].华中师范大学（人文社会科学版），2016（9）：156-163.

[4]曾 新，付卫东.内生发展时域下农村小规模学校教师队伍建设[J].教育发展研究，2014（6）：73-79.

[5]黎大志，刘洪翔.乡村教师队伍建设的困境与策略——兼议如何完善师范生免费教育政策[J].湖南师范大学教育科学学报，2015（5）：72-77.

[6]高 政，刘胡权.农村小规模学校教师队伍现状与改进对策[J].中国教育学刊，2014（8）：18-23.

[7]周兆海，邬志辉.工作量视角下义务教育教师编制标准研究[J].中国教育学刊，2014（9）：1-6.

[8]王昌善，贺青梅.我国县域义务教育学校教师流动制度：应为、难为与可为[J].湖南师范大学教育科学学报，2015（4）：75-86.

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