论中小学校长负责制的内涵\问题及改善对策

[摘要]我国中小学校长负责制自实施以来，提高了学校管理效能，但也存在一些问题，本文在对这些问题分析的基础上，提出了改善对策，为进一步深化学校管理体制改革服务。

[关键词]中小学；校长负责制；内涵；问题；对策

[中图分类号]　G637.1　[文献标识码]　A　[文章编号]　1005-4634(20n)01-0067-05

1　校长负责制的提出及内涵

1985年5月29日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)提出了“学校逐步实行校长负责制”的要求。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)进一步强调：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”目的是为了改变中等学校管理中“党政不分”、“权责不明”的状况，增强决策的“果断性”和“灵活性”。当前，我国各级各类中小学普遍实行校长负责制。

萧宗六教授在1982年7月用四句话概括了我国特有的校长负责制的含义：上级机关领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理。这一解释后来得到了广泛支持和引用。1998年12月，萧宗六教授又在文章中特别强调：“校长、党支部、教代会三者之间不是‘三驾马车’并驾齐驱，不分主次，而是以校长为中心。”

2　实施中存在的问题及原因分析

校长负责制自实施以来，提高了学校管理的效能，极大地调动了校长的工作积极性和创造性，增加了学校的办学自主权，减少了干部的内耗，在保证社会主义办学方向的前提下，为学校办出各种个性特色提供了体制保证。实践证明，这种体制是适合我国国情、有利于学校加强科学管理的领导体制。但是由于这是一个新的领导体制，没有经验和先例可循，在实施过程中出现了一些与改革初衷不相吻合的诸多问题，这些问题不仅是理论问题，更是迫切的实践问题。及时有效地解决这些问题，关系到中小学校长负责制的健康运行，关系到我国基础教育的改革发展。

2.1　问题及原因分析

1)政府职能未转变，学校处于外控的管理模式之下，没有办学自主权。我国中小学校长由教育行政部门任命，校长的权力主要由教育行政部门赋予。教育行政部门掌握着校长的“生杀大权”，学校教育的其他主体，如教师、学生及家长对校长的“生存”决定权作用不大，失去了对校长职务的影响力，致使许多校长只对上负责而不对下负责。

尽管《决定》已经明确规定了基础教育管理权由中央向地方转移，但就整体而言，地方教育行政部门对学校依然不舍得放权，对学校干预过多，统得过死。这就使得学校的校务委员会、教职工代表大会等校内民主管理机构难以获得实质性的学校管理权，从而影响了学校的发展。

2)教育经费投入不足，多数学校办学经费匮乏。办学经费是学校发展的命脉，它的匮乏将直接影响学校的正常发展。目前导致大多数学校办学经费匮乏的原因主要有两个：一是政府财政投入不够；二是教育行政部门对校长的财政权干预过多。

3)理论研究相对薄弱。校长负责制既是一个实践问题，又是一个理论问题。理论研究不足，思想观念模糊，必然导致行动上的困惑与茫然。在有关校长负责制的理论探讨上，虽然已取得一些研究成果，但还存在很多不足，如概念内涵模糊、认识不一致；经验色彩浓重、理论水平低；运用范围狭窄、科学基础差。究竟校长负责制是什么?如何选拔校长?负什么责?负到什么程度?如何保证校长素质?如何处理学校党、政、工三者之间关系?学校党组织的具体任务和职责是什么?如何使校长负责制的理论走在实践前面并指导实践?怎样才能增进其科学化程度?诸如此类的问题远未解决，是导致校长负责制难于实施的主要原因之一。

4)教育政策脱离实践。第一，政策制定自上而下。《决定》提出的校长负责制是一个自上而下制定和实施的政策，而政策的真正践行者(各级地方教育行政部门、学校、校长、教职工、家长及社区人员)却没有充分参与校长负责制的讨论和制定过程。从而导致他们对校长负责制片面理解甚至错误。致使一些人把校长的权力等同于学校的权力，忽视了教代会、党组织、工会和校务委员会在学校管理工作中所起的决策、监督和审议作用，从而为校长独揽学校大权留下可乘之机。第二，政策表述笼统、概括。为了使教育政策具有普遍性、基础性、概括性，对统治范围的所有活动都具有指导、规范作用，政策的表述往往采用宏大、概括性的语言，在宏大、概括的叙述中，往往有意、无意地忽略或过滤掉直接关注现实和实践细节变化的内容，在面对丰富的实践时，宏大、概括性的叙述就会给实践者虚幻的感觉。

校长负责制是面向全国中小学管理体制的改革，力图具有普遍性、基础性和概括性。然而由于各学校存在着差异，关于校长应该行使哪些权力、如何行使权力、民主体制应发挥什么作用等具体问题，中央政策无法面面俱到，导致可操作性不强。

5)对“校长负责制”的理解片面化。人们往往认为“校长负责制”就是‘饺长全面负责”。这是一种片面的理解，其实“校长负责制”是“上级宏观领导，校长全面负责，党组织保障监督，教职工民主管理”的结构性概念。早在1985年《决定》中就规定：“学校逐步实行校长负责制”、“党组织保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”、“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”。1993年《纲要》规定“校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校”、“实行校长负责制的中小学和其他学校，党的组织发挥政治核心作用”。1995年《教育法》规定：“学校应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”而《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中规定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任……负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”这明确指出了校长负责制不仅仅是“校长全面负责”，它有更深的内涵。

6)校长的权、责、利模糊，权责不对等。《决定》和《纲要》中只提到“学校逐步实行校长负责制”、“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，并没有明确规定校长的权力有哪些?究竟应该负什么责?工资待遇怎样与业绩挂钩?1995年的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)对此仅仅表述为“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。虽然关于校长的权力有不同的说法，如萧宗六认为校长应该有决策权、指挥权、人事权和财经权等，但是对于校长的责和利很少提及。

权责对等是管理的基本原则。也就是说，一个人拥有多大的权力，他就应当承担多大的责任。而我国相关法律文件对校长的权力提到较多，而很少提及校长应该承担的责任。显然不符合管理规律，不利于学校管理。

7)校长权力过于集中，“英雄校长观”被不断

地强化。校长负责制的实施，从客观上凸显了校长的地位，而在推行校长负责制的实践中对校长作用的过度强调以及有关媒体不恰当的渲染，误导人们把办学成败全压在校长身上，以至于一些地方还打开了“抢挖校长”之战。在这种人为的造势之下，“英雄校长观”被不断地强化。一些地方的教育主管部门甚至为了让“英雄”更好地施展身手而有意安排“英雄”

A身兼校长、书记两职，其结果，便是学校民主监督机制被人为消弭。既漠视了学校民主管理的价值，也弱化了教师、家长以及学生本人在学校效能改进方面的作用。在一些地方甚至出现了滥用权力的现象。如一些校长随意制定或更改学校的规章制度；随意对教师调进和调出等。

8)学校民主管理和监督机制不健全，形同虚设。《决定》指出：“学校要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督；学校党组织要保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现；有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”而实际上，这些民主机构和制度并没有很好地发挥作用。虽然上级教育行政部门负有监督的责任和义务，但是上级和校长直接接触的机会很少，而是更多的关注学校的教育教学状况，对校长权力的行使关注较少，对学校缺乏了解，难以发挥应有的监督作用。虽然法律法规赋予党支部“保证监督”作用，但党支部的职能主要是“发挥政治核心作用”、“保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”、“党管党，政管政”，不能进行行政干预，而且很多学校党委书记是由校长兼任，很难发挥对校长权力应有的监督作用；我国中小学都设有代表教职工利益的工会组织，工会的权力义务以及工会和职工代表大会的法定职能在实践中未得到依法行使。在一些学校中，工会组织成为学校福利办公室的代名词，而在关系到教职工亲身利益方面，很少介入。校长在校内一言九鼎，几无任何约束。社会监督、舆论监督因种种原因对校长也难以形成多大的约束力。

9)校长自身素质不高，导致权力膨胀、决策不民主和领导水平不高。一些校长在执行校长负责制时，只执行对自己有利的部分，对自己不利的部分则置之不理。甚至有些校长在执行过程中附加不恰当内容，盲目扩大校长负责制的外延，使校长负责制政策的要求和规范超越原定的政策要求。导致校长的权力无限扩大，学习管理中缺乏民主气氛。

10)校长激励机制缺乏。陶行知说：“校长是学校的灵魂!”，“一个好校长就是一所好学校!”由此可见，校长对于一个学校的发展至关重要。然而，目前许多学校缺乏校长激励机制，如注重精神鼓励、忽视物质鼓励等，导致一些校长工作上被动，认为干好干坏一个样，致使学校发展很慢甚至病态发展。

11)教师、学生及家长缺乏民主参与意识。长期以来，由于一些教师、学生及其家长受“官本位”思想的影响，认为管理学校是领导的事情，和自己毫无干系，对学校管理上的事情不管不问，逆来顺受，缺乏民主参与意识。

12)校长队伍滞后。主要表现为：一是校长培训工作质量不高。重视在职培训，忽视岗前培训。培训方法不灵活、单一，针对性、实效性不强。二是选拔形式单一。当前中小学校长的任用仍以委任为主，不科学、不民主，导致现有的一部分校长素质不高，不能胜任学校管理工作。三是管理体制不顺。不少地方存在管事和管人相分离、用干部和管干部相脱节的现状，县以上重点中学的校长一般是组织部管，乡镇中学校长则是县、乡共管。这样不利于校长的统一考核和使用，也容易出现相互扯皮、互不配合的现象，给统一管理带来了困难。四是考核标准不全面。由于监督制度不完善，以至于缺少对校长工作的全面考核。目前教育行政部门注重对校长个人考核，忽视对学校教育教学质量考核；注重对升学率考核，忽视对学校发展的全面考核。五是管理制度不科学。解放以来，校长的产生、任用、培训、考核和管理基本上是沿用政府行政干部的管理制度，如今这种管理制度己不适应中小学管理的特点和实际，暴露出诸多问题。3对策3，1处理好下列几对关系

1)处理好学校和上级教育行政部门的关系。改变二者过去那种“婆媳’’关系，使教育行政部门通过运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，对学校进行宏观管理。同时学校校长在行使权力过程中必须接受教育行政部门的监督和检查。

2)处理好校长和党支部书记的关系。建立党支部有力的监督机制，明确监督内容和职责，改变校长、书记一人兼任的现象。校长对内主持学校的全面行政工作，对外代表学校，是学校的法人代表。而书记主管学校的思想政治工作，二者泾渭分明。校长主持工作不能撇开党支部，要充分发挥党支部的监督保证作用，要以党支部作为政治核心和参谋部，在重大决策过程中要得到党支部的参谋支持，并自觉接受党支部监督。相反，党支部书记不能包办校长的工作，也不能一味地以评委和监督员的身份出现，应发挥政治核心作用，支持校长工作。

3)处理好校长和工会的关系。我国学校工会是在党的领导下教职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是办好社会主义学校的重要力量。它代表广大教职工有组织、有纪律、有领导地参政议政，参与学校教育事业的民主管理和民主监督，负责教代会的日常工作，检查、督促教代会决议的执行。因此，严禁工会主席由校长任命，严禁把工会当作学校决策层的附属物，以充分发挥工会在学校管理中的参政议政、民主管理和监督作用。

4)处理好校长和教代会的关系。学校要充分发挥教代会的民主审议作用，校长应该定期向教代会报告工作，听取意见，认真研究和处理教代会提交的提案，尊重教代会的决议。校长应当将学校的有关重大决定，特别是涉及到教职工切身利益的大事主动交给教代会讨论审议通过；校长要支持教代会的定期召开，为广大师生创造一个宽松、和谐、民主、向上的校园文化环境。

5)处理好校长和领导班子的关系。校长是学校领导班子中的一员，校长领导作用的发挥要依赖学校领导班子的集体智慧。学校领导班子是学校最高领导层，是最高决策机构，凡学校的重大问题都要由校长办公会讨论决定。避免校长个人决策的片面性和局限性，有利于发挥集体的智慧，调动领导成员的积极性；校长要重视领导班子的作用，尊重领导班子作出的决定，群策群力地搞好学校管理。

6)处理好校长和校务委员会的关系。《决定》提出：“有条件的学校要设立由校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构。”校长要充分发挥校务委员会的作用，首先应重视校务委员会的建设。其次，校长应赋予校务委员会在重大问题上的决策权和否决权。

7)处理好校长和家长及社区人员的关系。校长要充分认识到社会监督在学校管理中的重要性。家长和社区人员是最好的外部监督来源，目前，多

数学校对其重视不够甚至忽略了这股力量。为此，学校应积极主动地为家长和社区人员参与学校管理创造条件，自觉接受他们的监督和听取他们的意见和建议，如通过召开家长会、家校联系及成立家长学校等形式。

3.2　提高上级有关领导和校长的文化素养及思想认识水平

切实提高上级有关领导的思想素质，使他们具有全局观念，正确处理上级部门和学校的关系，变直接领导为间接领导，放权给学校，使其自主负责。

同时，校长要加强自身学习，提高个人的综合素质。虽然外在的选拔、培训、监督、激励、弹劾等制度有利于提高校长的素质，但是，如果校长的素质不高，很可能对制度进行曲解。近年来，学校贪污腐败的事件屡屡出现就是例证。校长只有具备正确的教育思想、高尚的道德和渊博的知识，才能在管理工作中游刃有余、得心应手；才能逐步在教师中树立崇高的威信，并实现有效的领导。

3.3　明确校长的权、责、利，并赋予校长应有的办学自主权

政府应该进一步明确校长的权力、责任和利益。虽然《纲要》中提出“政府要转变职能，由对学校的直接管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”，但调查结果显示，几十年来，这个问题依然未解决好，教育行政部门对学校管得过宽、统得过死，影响了学校的发展。因此，教育行政部门要主动转变职能，简政放权，使校长拥有充分的办学自主权，为校长负责制的实施提供一个宽松的外部环境。根据权责对等原则，政府在明确校长的权力的同时，必须对校长行使权力时所应承担的责任给予明确说明和规定，对校长违法行使权力进行责任追究。

3.4　建立校内分权机制

在教育行政部门给学校放权的同时，学校内部也要放权，校长要逐级下放权力，科学合理地分配内部权力，使学校各个民主机构和领导班子成员各司其职，各负其责，调动各方面的积极性，为学校的发展做贡献。

3.5　细化校长负责制，加强法律法规建设，建立行之有效的权力制约机制

针对校长负责制在实施中出现的一系列问题，相关部门应细化校长负责制，同时制定配套的法律法规，明确规定校长的职责、权限、用权方式及违反规定时的处罚等；界定党支部的职责范围、监督形式及保障；教职工民主管理的实施细则、具体程序、范畴、方式等，做到“职责明确”、“依法治校”。在赋予校长合法权力的同时，应该建立和完善校长负责制的制约机制，使党支部、工会、教代会等组织发挥应有的监督、审议和保证作用：在体制上把决策和执行的职能分开，杜绝校长和党支部书记一人兼任的现象发生；实行弹劾罢免制度。

3.6　增加教育投入，改善办学条件

目前，困扰许多中小学发展的最大问题就是办学经费匮乏。为此，应采取以下措施：第一，增加国家财政性投入；第二，改革义务教育财政体制，提高义务教育经费中政府公共经费所占比例；第三，努力实现义务教育财政责任分担的“集中化”，强调以财政能力较强的中央和省级政府为主，建立新的政府财政责任分担比例。

3.7　加强理论研究和实践研究

理论是行动的指南，缺乏理论指导的实践是盲目的实践，而盲目的实践不可能达到成功的彼岸。当前及今后一段时间，针对校长负责制实施中存在的一些亟待解决的问题，必须集中时间、人力和物力对校长负责制进行理论和实践两方面的深化研究。必须认真总结我国实行校长负责制以来的经验和教训，学习和搜集国外相关方面的资料，完善校长负责制的理论体系。研究中重点解决好下列问题：校长负责制的基本概念、学校党政关系、校长负责制下的民主机制和监督机制、校长队伍的选拔和管理体制、实行校长负责制和实施素质教育的关系等。还要重视实践研究。根据研究的需要，各省市可建立深化校长负责制研究的试点学校和试点地区，总结试点学校和试点地区的实践经验。要加强理论研究队伍建设，改进理论研究方法。理论研究者要，密切联系实际，向实际工作者学习，让理论研究贴近实际。实际工作者要学习学校管理理论，注意积累和总结经验，把经验上升到理论来认识。从而不断完善我国的校长负责制。

3.8　加强中小学校长队伍建设

1)正确认识校长的角色地位。“校长是学校的灵魂”，“一个好校长就是一所好学校”。一个优秀的校长应该是一个教育方面的专家、能手。中小学校长应具备教育和管理两方面的理论专长和能力，在二者结合上有所研究、有所成就、有所创造。作为校长，要把握正确的办学方向，规范学校的办学目标，领导学校的教育教学改革，应具有哲学、社会学、教育学、心理学、经济学和管理学等方面的基本理论，要懂得教育教学基本规律，懂得青少年身心成长发展规律。懂得知识分子的特点，引导全体教师教书育人，因此校长应有较高的政策水平，正确掌握好知识分子的政策。想方设法为学校创收，增加学校经济效益，改善学校办学条件，提高教师福利待遇，做一名成功的、优秀的一校之长。

2)积极探索校长成长的规律。成熟的校长是岗位锻炼和培训的结果。校长从不成熟到成熟，有一个成长的过程和规律。只有深入研究这些规律以及成长过程中出现的各种各样的问题，才能建设一支高素质的校长队伍。

3)深化校长管理制度改革。教育行政部门和校长要善于发现和培养中青年干部骨干，建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。要建设高素质校长队伍，培养造就大批优秀的学校管理精英，必须深化校长管理制度改革!

第一，进一步明确校长的选拔标准。我国校长的选拔标准，已经出台了一些相关规定。1991年，国家教委制定了《全国中小学校长任职条件和岗位要求》(试行)，其中对校长的政治思想、职业道德和学历水平作了比较明确的规定，但是对校长的专业知识、工作经验等未做具体的规定。参照国外的经验，必须补充一下选拔标准：校长必须从教学人员中选拔；必须具有5年以上的工作经历和成功能教学经验；必须有一定的行政工作政绩、经验和管理能力；必须有一定的专业知识和技能；具有教首管理专业证书等。

第二，改革中小学校长的选拔和任用方式。目前，我国中小学校长仍以上级主管部门的委任制是主，致使学校仍处于外控的管理模式之下，教职工手中无权，对校长职务的任命、变更无能为力，才出现了很多地方“不懂教育的人在管教育”的现状。因此，必须改革中小学校长的选拔和任用方式，改变当前以委任制为主的现状，让广大教职工在校长的产生和任免上有一定的发言权。除委任制外，可以采用选任制、考任制、推举制、招聘制等多种选拔方式。同时，对校长的任期要做出明确规定；建立健全干部交流制度。

第三，建立科学的考评制度。必须充分体现教职工在学校中的主人翁地位。每个学年末，由上级教育主管部门主持，全体教职工(条件允许的情况下，学生家长代表和社区人员也可参与到校长考评工作中来)对校长在德、绩、能、勤等方面，按照上级主管部门的校长评价标准进行民主评议，其结果作为下学年是否继续聘任的依据。经过考核，凡能胜任领导工作，并不断做出成绩的，均可连任；凡不能胜任的，应及时予以调整。

第四，切实做好中小学校长的培训工作。针对我国校长培训上存在的不足和借鉴国外的培训经验，我国校长培训应在重视在职培训的基础上，大力加强岗前培训，使培训具有灵活性、针对性、实效性、切实性和层次性。

第五，建立和完善校长激励机制。建立校长激励机制，首先要明确规定校长的工作目标，实行任期目标管理，将校长的工作表现，工作业绩和经济待遇挂钩，比如可以试行校长职级制(所谓中小学校长职级制就是指在普通中小学设置校长职级序列，对具备任职条件的校长进行科学考评，并依其德识、能力、水平、实绩确定或晋升到相应校长职务等级的事业单位人事管理制度)。取消中小学校长的行政级别、职级岗位补贴等措施，来激发校长办学的积极性，促使其思想观念的转变，更好地为学校发展服务。

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