高校制度建设的功能定位与路径选择

教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》指出：要进一步“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代化学校制度。”“遵循‘从严治教，规范管理’的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。”高校制度是高校校园文化的重要组成部分，是学校管理活动的重要手段和基本依据，是高校文化品位和管理水平的重要体现，是构建现代学校制度的基础。加强高校制度建设，对于贯彻落实以人为本的科学发展观，推进教育制度创新，促进依法治校，恪守从严治教，实施规范管理，提高教育质量和办学效益，促进校园物质文明和精神文明建设都具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、高校制度的内涵、结构与功能定位

1、高校制度的内涵。高校制度是高校文化的重要组成部分，它是党和国家有关方针、政策、法规以及社会主义道德规范等在学校日常的教育教学和管理中具体体现出来的学校管理的独特风格，是由高校制定的，要求全体师生员工共同遵守的行为准则。高校制度建设有广义和狭义的理解，广义的高校制度建设是指党和国家及其职能部门制定关于高等教育和高等学校教育教学管理活动的政策法规文件的活动。如制定《中国共产党普通高等学校委员会工作条例》、《高等教育法》、《高等学校学生行为规范》等活动。狭义的高校制度建设是指高校依据党和国家颁布的有关政策法规等文件制定内部管理制度，并依此开展教育管理活动。本文所述高校制度建设即指这种意义上的制度建设。

2、高校制度结构。高校制度是一个有机统一的系统，以高校内部管理对象为标准进行划分，高校制度大致形成如下结构体系，涵盖了学校的领导决策、民主管理、教育教学、学生管理、人事管理、后勤管理、安全稳定等各方面工作。

3、高校制度的功能定位。高校制度是高校管理和活动的基本依据，在学校的教育教学活动和建设发展中发挥着极其重要的作用，具有以下功能：

（1）管理功能。管理功能是制度的首要和直接功能。学校制定规章制度的出发点和落脚点就是为了保证学校的教育教学等各方面工作有章可循，学校的教学管理部门和行政职能部门，按照学校的规章制度实施日常管理，确保学校各项工作顺利开展，维护学校良好的教育教学秩序，保证了高校工作任务和目标的实现。

（2）教育功能。高校制度的教育功能从对象上看主要体现在两个方面：一是对教职工的教育功能；一是对学生的教育功能。在高等学校的制度体系中，有关学校领导决策、人事管理以及教学管理等方面的制度都直接规定了学校教职员工在参与学校管理、行使自身合法权利、履行工作职责等方面的内容，学校的教职员工在从事教育教学等工作的过程中，根据学校制度要求，知道自己应该做什么以及如何去做，自觉用制度来规范自身的行为，通过制度的指引来明确工作目标和任务。这样，通过制度的教育引导，广大教职员工就能将国家和社会对学校教育工作者的要求，内化为自己的思想，外化为自己的行为，从而实现制度对教职员工的教育作用。高校制度对学生的教育功能主要体现在学校制定的学生教育管理方面的制度。这些制度涉及到学生在学校的学习生活和活动等方方面面，对于引导学生培养自身良好行为习惯，提高自身思想道德水平，刻苦学习专业知识，提升学生综合素质，促进全面发展发挥着十分重要的作用。

（3）激励功能。制度从一定意义上说就是一种行为规范，体现了社会先进文化发展的内在要求。高校的制度同样也应体现党和国家对高等学校及其教育工作者和受教育者的要求和期待，这些科学的、反映时代发展要求的学校制度在实施过程中，必将极大地调动学校广大师生员工的工作和学习积极性，产生强烈的激励作用。

（4）创新功能。制度是属于认识层面的东西，它源于实践又作用于实践。高校制度在实施过程中，必将不断反映高校教育和管理实践的需要，启发高校管理者在实践中不断改进工作，根据实践的发展创新制度的内容和管理模式。

二、高校内部治理结构分析

高校制度是伴随着高校组织的产生而产生的，也是伴随着社会的发展而演进的。任何组织都与其相应的制度密不可分，组织要生存和运作，就必须有制度化的安排。现代高校制度是关于高校管理与运行的规则体系，是以高校的学术性本质为根据的、确定高校存在与发展的规则体系。高校制度作为一种规则体系，包含多方面的内容，并且表现为多种形式。从内容维度上，高校制度包括组织设计制度、管理制度和工作制度等。从内外关系上可以分为内部制度和外部制度。

高校的内部治理结构主要是指高校内部的各种管理权力的结合。一般来讲包括学术权力和行政权力两部分。行政权力属于法定的权力，它以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托，它的主体是高校管理部门的负责人及其辅助人员；学术权力由权力主体的学术地位确定，属于自然权力，它的主体是高校教授。高校既是一种学术机构又是一种社会组织。学术权力与行政权力并存是高校内部权力结构的特有现象，是由高校组织的基本特点决定的。作为一种学术机构，高校具有追求高深学问的传统职能；在组织结构上由学生、学者们组成专业、学科等不同形式的学术组织构成；其日常活动的目标以及基本方式都是围绕着学术性这个中心进行的。但是作为一种社会组织，高校本身又必须通过行政手段来协调运转。随着高校逐渐从社会的边缘走向社会的中心，高校的社会属性日益明显，承担的社会职能也更加多样化，很大程度上都需要复杂的行政管理来保障组织活动的正常有序。

根据我国高校内部治理结构目前的情况来看，高校需要把权力中心适当下移，扩高校院和系的自主权，加强基层自主的能力。同时，还要管理权进行适当的分散。让不同利益群体参与高校的决策，以体现高校管理民主化的特征，提高决策的可行性，避免不同利益群体因相互间的分歧而引发不必要的冲突，从而降低内耗。

三、高校制度建设的路径选择及内部治理制度改革的建议

制度带有根本性。高校制度重在建设，其水平直接体现了高校管理者的素质和水平，也直接影响高校的教育教学和管理活动的规范性、严肃性和科学性。高校制度建设是探索建立现代学校制度的基础，应遵循以下路径：

1、制度的制定。高校制度的制定环节是指高校根据学校管理工作的需要，制定制度的过程。制度的制定是一项创新性的工作，一般应包括起草、审议、通过和公布等四个阶段。制度起草是制度制定的基础阶段，起草工作直接影响制度的质量。高校制度起草一般都是由其内部职能管理部门根据管理工作的实际需要和上级有关法规文件精神进行的，职能部门在起草制度的过程中要注意以下几个方面：一是制度的内容要符合国家有关法规和文件精神；二是要广泛征求各方面的意见，特别是管理对象的意见，充分进行论证；三是制度的内容要具体，可操作性要强；四是制度的形式和结构要符合有关规定，标题名称使用要准确，章节条结构逻辑性强。这样，才能从内容到形式提高制度的质量。制度的审议是指高校有关决策机构对制度草案进行研究、论证和做出决定的阶段。高等学校一般没有专门的制度审查部门，一般都是由学校办公室对制度草案从内容到形式进行初步审查，然后提交有关会议审议。在审议制度草案的过程中要充分发扬民主，严格按照有关决策程序进行。凡在讨论过程中有争议的内容都要进行充分研究，进行修改完善。经过审议，如果大家意见比较一致，则可对草案进行表决，作出决定。经审议通过的制度一般都要以文件的形式印发全校各部门并以适当的形式公开。

2、制度的实施。制度的实施是指制度在高校管理活动中的具体运用，是制度建设的关键环节。制度制定的出发点和落脚点在于规范行为，推进工作。要保证制度在学校管理活动中发挥作用，必须注意做好以下几方面的工作。首先，要加强制度的学习和宣传。制度公布实施后，学校要通过多种途径和形式组织广大师生员工进行学习和宣传，特别是要组织好制度执行部门教职工和制度执行对象的学习，领会制度的精神实质，提高执行制度的水平和遵守制度的自觉性。其次，要严格执行制度，制度在学校内部是具有普遍约束力的，高校的制度执行者要严格按制度办事，做到在制度面前人人平等，绝不能因人而异，只有这样才能树立制度的权威，提高工作效率和管理水平，促进公平、公正、规范、文明的校园文化环境建设。再次，要文明执行制度，文明执行制度是高校管理坚持以人为本的具体要求，是建设和谐校园人际关系和积极向上的校园人文环境的重要举措。高校制度执行者在执行制度过程中，要确立以人为本的新观念，改进工作方式方法，全心全意为师生服务，真正把：“管理育人”工作落到实处。

3、制度监督。制度监督是指对高校制度执行情况的督查和评价。它应当包含两个层面的涵义：一是对制度执行行为的督促检查，看看制度的执行者是否严格按制度办事，不折不扣地执行制度，二是对制度执行结果情况进行评价，主要看制度执行是否发挥应有的作用，达到预期的目的，还存在哪些问题等等。制度监督是高校制度建设的重要环节，对于强化制度实施，完善制度内容具有十分重要的作用。目前，高校制度监督环节的工作相对制度制定和实施还比较薄弱，必须采取有效措施切实加强，要进一步明确制度监督部门，完善监督机制、提高监督效能。

现代大学制度下的大学内部治理结构优化，涉及到大学制度的方方面面。相应的，政府和社会的态度对与大学内部治理也有着非同一般的影响，在此对高校、社会和政府方面提出几点政策性的建议，希望能够发挥出各个方面的力量推进我国现代大学制度的进程，把我国的大学发展的更好。

首先，进一步推行校务公开

我国的高校内部治理是建立在人民民主的基础上的，校长是以人民公仆、人民勤务员的身份负责领导全校工作的。不论是行政权力还是学术权力都必须根据人民的意志和利益办事，必须倾听群众的意见和建议，接受群众监督。学校通过校务信息发布、校务督办、媒体宣传等，随时随地的让群众了解、评价和监督校务有利于及时调整学校内部管理过程中不规范和不科学的行为，可以有效地减少干群之间的摩擦，进一步加深群众对学校领导的信任感，有利于以后工作的展开。

其次，赋予学生参与管理的权力

学生是学校的主体，是教育人群中最庞大的队伍，他们对学校的了解才是最直观的，非常有发言权。尤其是评估方面，能够比较客观的反映情况。国外很多大学比较重视让学生参与到学校管理中来，主要是以学生代表参加对学校的各种委员会的形式出现，不仅充分调动了学生的积极性，也提高了管理人员和教师的自觉性。

再次，修改和完善高校内部治理方面的法律规定，为教授治学提供法律保障

《高等教育法》与《教师法》把高校的管理制度规定为党委领导下的校长负责制，突出的是党委的决策权力和校长的行政权力，没有把学术权力放在管理的位置上，这是计划经济条件下的高校管理模式，并不适应现在的社会主义经济体制。建议政府可以对《高等教育法》与《教师法》进行一定修改，允许对高校管理模式进行多样化的探索，给与高校更多的自主权，探索市场经济条件下的高校自治，把学术权力的地位提升上来，为教授治学提供法律保障。

同时，社会应当给与高校内部治理机制改革起到充分的舆论支持并起到监督的作用。

在市场经济体制下，高校院(系)直接与社会接触的渠道多了，社会对高校内部的动态也越来越关注。通过各种新闻媒体包括报纸、广播、网络等对学校内部治理情况的报道和评说，能够引起相当的社会的反响，一方面可以引起上级主管机关的重视，从而对争取高等学校内部治理方面的有利政策起到推动作用。另一方面，社会舆论对高等学校内部治理的情况也是一面镜子，可以起到监督、评价的作用，有利于完善高校内部治理结构。

最后，社会力量应当积极参与高校管理体制改革

积极争取社会支持有利于形成高校发展的良好外部环境，社会力量如果能够积极参与到高校体制改革中来，是一件对学校社会双方都很有益处的事情。学校方面可以通过社会多种渠道筹措办学资金，学校拥有筹集资金的能力是学校拥有自主权的前提和基本保证，还可以适当借鉴社会上的先进管理模式，聘用一定的校外专职管理人员参与学校行政管理以提高管理效率。对于这些外聘的管理人员可以对其进行一定培训，使其更了解高校的内部管理状况。对于社会方面，企业和商家可以通过竞标等方式取得参与高校后勤服务的机会，从而为自身求得发展。也可以在学校产学研结合的过程中为自己争取一席之地，充当高校技术成果的孵化器或者推广方。这些对企业来说都是良好的机遇，早投资早受益。

高校应全面贯彻落实科学发展观要求，进一步更新制度建设观念，创新制度建设实践，积极探索建立现代学校制度，为学校的建设、改革和发展提供完善的制度保证，为实现高校“培养人才、科技创新、社会服务”三大历史任务服务。

（作者单位：上饶师范学院）

推荐访问:制度建设 路径 定位 高校 功能

---