论行政信访工作中的“协调”处理功能

摘要：随着我国国际化地位的不断提高，工业化、信息化、城镇化、市场化的加快推进，经济体制深刻变革，利益格局巨大调整，思想观念深刻变化，必然会带来这样或那样的新情况新矛盾，必然导致信访工作的任务更加繁重且艰巨。 因此，深化地方政府信访工作能力研究具有重大的理论价值和实践意义。本文在论述信访和信访协调的背景和意义的基础上，探讨了信访协调工作的不足并对如何创新提高信访协调能力提出了几点建议。

关键词：行政信访；信访协调

正文：

行政信访工作的“协调”处理功能是指信访工作机构在行政信访事项的处理、办理等环节协调政府各工作部门之间关系，密切配合、共同处理信访事项的活动[1]。信访“协调”处理功能是信访工作的一种重要手段，“协调”是信访人信访投诉获得救济的主要方式，信访协调功能是征服众多协调工作的一个种类之一，又是信访工作本身一种最重要的工作手段。可以说协调无时不在，无处不有，贯穿于信访工作的始终。没有协调，信访就无从运作；没有协调，信访就没有成效；信访全靠协调来支撑。

一、新时期信访与信访协调处理的背景和意义

目前，我国的社会矛盾仍然十分凸显，相当多的社会矛盾通过信访的形式表现出来，需要通过信访协调处理解决。首先，受经济形势的影响，房地产调控、限购令等政策措施导致开发商资金回笼慢，农民工的基本权益得不到保证，因此越来越多的农民工采取信访的形式表达苦衷；其次，社会利益分配不合理，其造成的影响在社会生活、经济发展、公众心理等多方面体现出来，信访是为政府提供缓解这一矛盾的重要途径；再次，社会建设方面来看，一些涉及到特定群体最现实、最直接的切身利益的问题，比如国企改制、城建拆迁、土地征用、劳资纠纷和医患纠纷等方面，他们往往以群体行为表达诉求以争取自身利益。这些案件牵涉面广，政策性强，难以一时解决。需要采用信访的形式达到解决矛盾的目的。但信访人求利心切，如果处理不及时或者处置不当，极易被人煽动引发群体性事件，因此信访协调处理功能必定起到举足轻重的作用。

信访协调功能为信访有效地解决矛盾保驾护航。根据《信访条例》第六条对信访工作机构智能的规定，信访协调功能一方面正确处理了政府信访工作机构和政府其他工作部门之间的关系，使得政府信访工作机构不至于越俎代庖，或承担超过其实际能力的职能。另一方面，政府信访工作机构又可以在“协调处理重要信访事项”方面发挥重要的作用，这一“协调”功能就是信访工作机构最能发挥作用的手段。

二、政府信访工作“协调”功能的不足

信访协调的功能为政府的信访工作解决了大量的争议问题，但是我国信访工作机构在履行“协调”功能时，还存在诸多局限性。

（一） 政府工作部门对“协调”不够重视

信访工作对“协调”功能的要求是很高的，但事实上要做到与其他政府部门的密切配合与相互协调却不是那么件容易的事情。首先在相关立法上就没有给予信访“协调”的重视。在《信访条例》中所规定的相关职能里，并没有规定行政机关可以采用“协调”这一软性方法，而是更多的强调法律、法规的刚性处理。其次，由于每个政府工作部门所管辖的职能都是有限的，因此对于超出其本部门职能范围之外的其他问题很难有效地发挥“协调”功能。也正因为政府部门职能之间履行“协调”比较困难，所以在立法中一般没有对政府工作部门规定“协调”的功能。再次，在处理信访纠纷的问题当中，由于协调处理不到位，往往容易使小纠纷也变为大事件，造成政府和人民巨大的损失。另外，信访工作机构的不同会出现级别上的差距，一些直接协调人员的权威性没有间接协调人员的权威性大，往往在执行过程中会出现“小马拉大车”的局面，协调能力也不足，即使是在协调中取得一致意见，可执行中仍然会遇到诸多阻力。

（二）信访“协调”功能的执行缺乏有效地手段

一方面，传统上的信访协调手段重思想疏导，轻协调手段。在进行协调时，政府部门的工作人员应当综合利用多种手段协助当事人解决纠纷。包括运用法律、行政、经济、组织等方法强化协调力度。政府在选派协调工作人员的时候，更应有针对性的派一些经验丰富、有专业背景的、责任性强的人员为主力进行协调处理，避免因某些主观上的瑕疵，给信访协调造成不良的效果甚至是负面的影响。另一方面，信访协调必须要求政府领导足够重视和支持此项工作，单凭个人或部门的配合是很难达到预期的效果的。因此，在信访协调功能里，领导的执行力度与一个事件能否得到较好的解决是分不开的。而政府信访工作实施本身并没有强有力的法律手段进行规定，那么政府领导的决策和方法必然起到了推波助澜的作用。

（三）信访协调工作的资源不足以及履行方式的局限性

首先，信访协调工作是一项繁重且复杂的工程，需要大量的人力和物力的投入。但是目前各级政府本身的资源有限，因此要达到完全理想的信访效果并不是件容易的事。其次，基层信访工作力量薄弱，不少乡镇地区还未建立信访机构、落实专职信访人员，信访工作资源分散，各自为政，未能形成整体合力。再次，基层对《信访条例》的学习宣传贯彻不深入。有的不严格按条例解决信访问题；有的在引导群众依法信访、维护信访秩序方面的宣传力度不够；有的消极等待，被动应付，出现上“热”下“冷”现象。这些都与做好新时期信访工作不相适应。

三、提高信访协调处理能力应从以下几方面入手

为有效化解矛盾纠纷，及时解决信访突出问题，维护社会稳定，新时期应加强管理信访综合协调机制，积极推动信访工作包容性发展，全面提升信访工作水平是构建社会主义和和谐社会的基础性工作。当前信访形势十分严峻，我们必须勇于开拓，从实践中探讨新时期信访协调处理的新思路

（一）多维协调交流

首先，为避免矛盾双方形成僵持的局面，有必要联动当地社区部门，约见矛盾双方、面对面交流，及时了解各方的想法和存在的困难。通过多方面的沟通渠道，为双方进行调节。在重大疑难信访案件中，使用法律手段进行协调的同时，也可派信访上门人员进行劝说，从法律和道德思想以及社会舆论等多方面抓手进行协调解决。其次，积极利用电子信访手段来降低农民利益表达成本。随着电子政务处理方式的日益凸显，利用电子邮件、微博等形式进行信访的渠道必将成为未来人们表达夙愿的主要方式。电子信访不但可以降低上访成本，同时也大大提高了部门的办事效率。信访人员可以充分利用网络信息传输快、多任务同时处理、信息记录及时准确等特点，对受理案件进行有效统计、规整和科学分析，并能及时处理，大大节省了时间与空间成本。

（二）协调和监督并重

在信访协调功能当中，“协调”和“监督”是是两个相互作用又互相依赖的矛盾体。它要求政府各个部门不遗余力的给与支持和帮助，同时也也要求相关部门的监督和管理。 “监督”体现的是政府信访工作机构权利的强制性和刚性，政府信访工作机构可以根据《信访条例》的授权，代表本级政府对政府其他工作部门处理信访事项进行“督查督办”。而“协调”主要体现政府信访工作机构处理问题的灵活性和柔性，通过“协调”作用的发挥，可以整合社会资源，发挥各部门权责优势，进而促使信访事项的尽快解决。它可以弥补“监督”功能强调刚性和强制性的不足，提现更多的人本精神，贯彻和谐社会的旨意。因此，要使信访“协调”更好地发挥作用，必须把“监督”和“协调”充分结合起来，双管齐下。

（三）建立综合性协作工作机制

在实践中，信访问题所产生的原因复杂多样，来源于多个部门，不同层级，不同环节。有的是执行过程中出了问题，有的是历史遗留的，有的是重大问题拖延和处理方法不当造成的。建立综合性的协作工作机制，有助于明确不同政府部门的职责分工；有助于为矛盾问题提供专业且行之有效的解决方案和方法；有助于提高办事效率，增强人民对政府的信任度；有助于资源更合理有效地分配，达到双赢互利的局面。为此，建立和完善以政府信访工作机构为主体的信访协调机制，发挥政府信访工作机构在协调方面的主导性作用；加大政府其他工作部门在配合协调中的责任，特别是强化对违法者应当承担的法律责任的追究等，是促进信访协调问题有效解决的必要途径，从而形成政府信访工作机构和政府工作部门相互配合与衔接的工作格局。

参考文献：

[1]参见朱应平主编：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社2007年版，第65页。

（作者通讯地址：湖南师范大学，湖南 长沙 410000）

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