行政事业单位会计工作面临的难题与对策

【摘 要】为规范行政事业单位会计工作，本文针对行政事业单位会计工作中存在的问题，结合行政事业单位内部控制规范、行政体制改革及实际业务处理中的经验，提出解决上述难题的对策建议。

【关键词】行政事业单位；会计工作；对策

一、行政事业单位会计工作的特点

行政事业单位会计工作是全面、系统、连续地记录行政事业单位资金运动过程，客观反映和监督其执行政府预算情况、公共部门财务收支和资产情况，是行政事业单位管理工作中的重点内容。对大多数行政事业单位来说，其会计属预算会计，因此，具有预算会计工作的四大主要特点：一是会计管理的目标侧重于满足预算管理的需要，兼顾内部管理和其它信息需要；二是会计核算的基礎是收付实现制，对有经营业务的事业单位，根据实际情况分别采用收付实现制和权责发生制。因此，会计账簿上未能全面反映其全部应收或应付的债权、债务情况，一定程度上影响了单位财务状况的真实性；三是会计要素包括资产、负债、净资产、收入和支出，收入减支出的数额即结余并不能反映资金的使用效果与效率。同时，除融资租入的固定资产外，行政单位的固定资产不计提折旧，自2013年开始，事业单位的固定资产计提折旧，因此资产乃至净资产的数额难以反映行政事业单位资产的实际情况；四是一般不实行成本核算，即使有成本核算，也是内部成本核算，因此，会计工作在成本控制与绩效评估中很难发挥较大的作用。

二、行政事业单位会计工作中存在的主要问题

1.会计管理制度难以健全

会计工作是行政事业单位管理中的重要内容，随着行政体制改革的深入，会计管理制度与新的行政管理体制、财经法规等方面存在不适应。如一支笔审批制度、现金结算制度等急需改革，与时俱进地建立报销审批、公务卡集中结算、政府定期检查、网络监督预算执行的会计管理制度。有的单位虽然建立了会计管理相关制度，但却流于形式，会计内部稽核、监督工作很少开展。由于制度不健全，费用开支无度，经常出现预算严重超支、寅吃卯粮的情况。造成上述问题的原因，主要是单位负责人或主管会计工作的领导层，认为会计工作无关其政绩考核，有的甚至错误地认为是自己订条条框框，自束手脚，长些以往，健全会计制度成了难题。

2.会计基础工作难以规范

目前，大部分行政单位会计基础工作薄弱，主要是：一是原始凭证、记账凭证填制内容与填制方法不符合会计制度要求，如会计科目使用不当；账簿记录摘要不清，明细科目记载不清，凭证填制项目不全，原始单据不全；经办、复核、验收，审批签章不全等等。二是审核程度不符合规定，造成不合规原始票据流入，原始单据和记账凭证金额不符，有虚报冒领现象，有的甚至用假发票或原始凭证来处理一些不合法的开支，再加上一支笔审批制度，审批人一个人说了算，为腐败分子留下可乘之机；有的没有固定资产定期清查盘点制度，导致资产流失、账实不符等。

3.会计人员难以履行监督职责

《会计法》规定，会计机构、会计人员必须按照统一的会计制度的规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受，并向单位负责人报告。从法律赋予的权利看，会计人员处于财管把关的第一道关口，对任何人违反会计法的行为均有权拒绝。但现实生活中，由于会计人员处于领导者的从属地位，其重用提拔晋升的决定权、话语权掌握在其上司手中，独立性不足，造成对违反会计法的行为监管难，力量弱，特别是对领导干部的违规行为更加难于监督，从而造成原始凭证不真实、财务数据失真、资产被侵占、贪污等问题长期不能有效解决。

4.内部控制难以实施

大部分行政事业单位内部控制环境薄弱，观念淡薄，没有全员参与的意识，错误地认为内部控制是本单位会计部门的事，与自己毫不相干。同时，单位负责人的内部控制责任意识不强，重视职能业务与政绩，重视预算资金的安排与使用，忽视内部控制工作，甚至不清楚自己对内部控制的建立和有效实施中的第一责任人责任，也没有完善制衡的控制机制，如支票与印鉴由出纳人员一人保管，业务审批中证照与印鉴由科长直接负责，领导自己签批会计代当经手人实际为自己的开支票据；信息沟通不畅，职工对单位每年有多少经费、钱都花哪里了一无所知等等。原因虽然是多方面的，但重要原因在于单位负责人对实施内部控制的责任履行不足，甚至消极懈怠，失去监督的权力必然导致权力的失控脱轨。

5.外部监督难以奏效

会计法明确规定，财政、审计、税务等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料进行监督检查。但是，从管理幅度看，一个行政县级财政、审计部门需要监督上百个部门，力量较弱，被动获知信息较少，对会计工作工作中常见、易发问题很难全面掌握、有效实施监督。所以在会计工作中，由于没有整合有效的外部监督机制，上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难的问题确实普遍存在。

三、解决行政事业单位会计工作难题的五把钥匙

1.国家出台统一完善的会计制度

目前，我国在会计方面的法制建设相对滞后，仅有一部会计法及两个部门规章《行政事业单位内部控制规范》《事业单位会计准则》来管理规范会计工作，且对建立哪些会计管理制度、如何管理和监督等方面规定者很宽泛和笼统。对此，建议财政部从立法和行业指导方面，建立健全统一的制度，内容包括但不局限于以下制度：一是预算制度，特别是从行政事业单位预算的编制、执行、绩效评价、预算监督等方面予以明确；二是对收支制度特别是审批流程及报销审核等方面，强化经手人的责任，实行会计人员先行把关签字，然后由领导审核签批的审批制度；三是实行公务活动限额管理，如公务接待、住宿标准、公务用车、机物料消耗等情况进行限额控制，以解决开支无度、浪费资源、贪污等问题。

2.实行监督权与支配权相分离

针对单位负责人及主管财务工作的领导胜任能力不足问题，要求对涉及财会工作领域、每年掌握大额资金使用的单位，在干部选拔考核作用环节，将相关工作经历作为重要条件之一。同时，对一般单位负责人及主要财管工作的领导，任职前进行岗前培训，任职后每年组织学习与考试，促进其不断提升其专业胜任能力。在工作管理机制中，创新管理模式，将领导层的管理权、监督权相分离，改变一把手审批为分管财务工作的领导审批，改一人审批与内审部门、职工代表联合签批制度。并实行单位负责人不直接分管财物、重大事项集体决定等制度，并明确重大事项的范围，明确规定单位负责人在重大事项决定中的末席发言权，防止个人随意支配财物，凌驾于集体之上，以有效解决会计基础工作难规范问题。

3.对会计人员实行委派制

1998年以来，我国在重要的政府机关及国有企业引入会计委派制度，由于委派会计人员素质更专业、职责更明确、独立性更强，因此，很好地很好地解决了以往会计工作中存在的三大问题：责任不明确、职能作用難发挥、会计管理水平提高难等问题。基于这种相对成熟的做法，建议在行政事业单位，全面实行会计人员统一由财政部门委派及任职回避制度，确保会计人员不受潜在不利因素影响而独立地行使职权，对不合规不合理的票据能够及时退回、责令补上，对违反会计法规定的行为保持警觉，有力拒绝，及时检举，彻底走出“对领导惟命是从，盲目听从、听之任之、助纣为虐”的的怪圈。

4.建立健全的内部控制制度

行政事业单位内部控制规范（试行）规定，单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施负责。这明确了建立内部控制的责任在单位一把手。如果按笔者上述的改革思路，实行一把手不审批签字，一把手不直接管理财物，就能促使一把手积极履行在内部控制中的第一责任人的责任，也会带动诚实守法的廉政文化建设，形成深厚的内部控制环境。同时，财政部门应当切实加强对内部控制建设的检查，重点检查内部控制组织架构，风险评估，以及及必要的内部控制措施，如财产清查、定期盘点、突出盘点现金等制度，落实关键岗位不相容职务分离原则，形成相互约束制衡的管理体制。另外，还要在机关内部实行全面细致的账务月公开制度，重点公布预算管理落实情况，重大资金使用情况、报销开支的事由、金额、经手人等情况，发挥内部监督的强大作用。

5、创新外部监督机制

针对外部监督滞后、难奏效等问题，需要在以下几个方面进行创新：一是在预算管理方面，由财政局建立预算执行网上备案平台，由委派的会计人员逐笔上报每笔预算资金的来龙去脉，有利于财政、审计、纪检监察部门及时进行事前、事中监督；二是在公务卡结算制度，相对固定一些政府零星采购的网点，定期不定期对这些网点开展检查，防止串通舞弊；三是建立行政事业单位内部审计部门、内控评价部门与纪检监督机关联合开展工作的新机制，发挥外部监督合力。

参考文献：

[1]郭淼：《行政事业单位会计工作中的问题》，《合作经济与科技》，2013年第3期.

[2]徐书文：《行政事业单位会计工作存在的问题与防范》，《经营管理者》，2013年第12期.

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