论宪法保障民生的路径

摘要：宪法保障民生的路径主要有三：第一，支持人民平等地享受社会发展的成果。在此理念指导下，要重点做好以下民生工作：建立和完善城乡统筹的居民最低生活保障制度；保障迁徙自由和居住权；保护穷人在城市的生存权和工作权。第二，支持国家有关城市化发展的措施，提升生活质量。如宪法支持政府为了公共利益而对土地和财产进行征收征用、政府立法管制小广告也为宪法所允许、宪法政策和权利支持国家机关采取措施保障人民享受宁静的生活环境。第三，要求立法机关和行政机关根据宪法的民生宗旨要求配置和调整权力。具体说，应当将功能适当原则作为我国国家机构设置、权力配置和调整的重要原则；按照功能适当原则进行大部制改革并检验改革实效；按照功能适当原则坚持行政权的相对集中行使。

关键词：宪法；民生；调整；路径

中图分类号：D921文献标志码：A文章编号：1001-862X（2012）01-0094-007

中共十七大报告提出了以民生为重点的社会建设任务。宪法保障全体人民的民生，如孙中山先生所说“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命”便是。这段话所指的内容就是人民、社会、国民与群众都是指全体人民而言，因此民生主义是基于“养民”为目的的，要解决全体人民的生活问题，以谋全体人民之利益为目标。［1］我国宪法多个条文保障全体人民的民生。同时，宪法也保障公民个体的民生。宪法还要求国家机关顺应民生的宪法宗旨设置国家机关、科学合理地配置国家权力。根据宪法内容和宪政实践经验，宪法保障民生的主要路径有以下三方面。我国可以借鉴他国或地区经验，积极运用宪法保障民生。

一、宪法支持人民平等享受社会建设的发展成果

我国宪法包含了民生保障的宗旨。第14条第3、4款规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”第33条规定，公民在法律面前一律平等。二者结合起来，要求国家机关采取合宪措施保障人民平等地享有社会建设的发展成果；国家各项事业发展的成果不能只为城市人享有。中国强调这一点更有意义。长期以来中国的城市发展是以牺牲农村人享有平等的民生为代价的。未来应当采取有效措施，如切实推进宪法的解释和适用，宣告违反宪法法律精神的立法和公权行为无效等方法，推动实现民生的公平正当的发展。要做好以下民生工作。

1.建立和完善城乡统筹的居民最低生活保障制度

最低生活保障制度是我国民生的重要内容。宪法第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”国务院制定了专门的《城市居民最低生活保障条例》，体现出对城市人民生的特别关照。这种城乡不平衡的民生情况应该改变。

现实中，即使在城市长期工作的农村户籍的非本地人不能享受城市的民生待遇。四川农民吴永忠1994年到广东打工。2002年，吴永忠被承包地铁二号线工程的广东安建设备工程有限公司（以下简称安建公司）聘用为电工。同年12月吴永忠在安装防潮日光灯时，被中铁二局施工人员打伤。之后单位支付了一点医疗费后解雇了他。2003年10月，广东省劳动和社会保障厅认定吴永忠在工作中被打致伤属工伤。广州中院判决安建公司向吴永忠支付工资及医疗费等合计3万多元。被解雇后，吴永忠先后向暂住地的街道办和海珠区民政局、广州市民政局申请最低生活保障金，都因没有广州市户籍被拒绝。2005年5月吴以广东省民政厅地域歧视，侵犯了他的平等权、人格尊严权、社会保障权和生存权为由，将其诉诸于越秀区法院，要求确认民政厅不给他支付最低生活保障金的行政行为违法，并支付期间最低生活保障金9570元。吴一审败诉。［2］

在本案中，导致当事人不能获得补偿的是国务院行政法规《城市居民最低生活保障条例》。它保护的对象是城市户口居民的最低生活保障。我国宪法第45条规定的社会保障权，仅因为该部行政法规设定的户籍限制而无法实现。此法规需要修改。其不正当性正如学者指出的：中国对于迁徙自由的最大忧虑是“福利移民”对社会秩序和地方生活水平的影响。……虽然生活在同一个国家里，农民和城镇居民都是宪法意义上的“公民”，但在许多地方，城市和农村实际上是截然两个“世界”。［3］这种做法严重影响了农村人平等享有民生的权利。

民生和社会权利不能简单地依据户籍来确定，在这方面，我国台湾地区有案例可以借鉴。我国台湾地区大法官释字第542号解释涉及张敏诉台北水源特定区管理委员会。声请人张敏1972年间设籍于台北县石碇乡碧山村，并申请报临时户籍且领有门牌，但因子女读书原因，直到1980年8月15日方将户籍迁入前揭地址处。1987年间翡翠水库完工蓄水，因碧山、永安、格头三村，位于翡翠水库区淹没线上，其对外联络之产业道路部分路段被淹，对外交通仅赖水库交通船接驳，很不方便。经济部水利署台北水源特定区管理委员会制订《翡翠水库集水区石碇乡碧山、永安、格头三村迁村计划实施方案》及《翡翠水库集水区石碇乡碧山、永安、格头三村迁村作业实施计划》，经报奉行政院同意后，1996年3月6日公告实施，其公告事项二规定：“安迁救济金：1980年1月1日以前设籍于前项计划范围内之村民；自行安置迁移者给予救济金，……”。1997年3月水源特定区管理委员会通知声请人领取安迁救济金。但在领款时，发现声请人在1980年8月15日才迁入碧山村，不符上开条件，乃否准其领取救济金。声请人不服提起行政争讼，遭驳回。1999年12月28日，以上述规定抵触宪法为由，声请“大法官”解释。争议：《翡翠水库集水区石碇乡碧山、永安、格头三村迁村作业实施计划》以“设籍”作为发给安迁救济金的要件，是否抵触“宪法”第10条保障人民居住及迁徙自由，与第15条保障人民生存权、工作权及财产权之规定。解释意旨指出，行政机关订定的行政命令，其属于给付性行政措施具授与人民利益的效果者，应受相关宪法原则，尤其是平等原则的拘束。系争作业实施计划中关于安迁救济金发放，属于授予人民利益的给付行政，并以补助集水区内居民迁村所需费用为目的，既在排除村民之继续居住，自应以有居住事实为前提，其认定之依据，设籍仅系其一而已，上开计划竟以设籍与否作为认定是否居住于该水源区之惟一标准，虽不能谓有违平等原则，但未顾及其他居住事实之证明方法，有欠周延。换言之，凡能以其他方式举证证明其与上揭公告所示日期（1980年1月1日）以前有于集水区内长期居住之事实者，纵未设籍，行政机关仍应为安迁救济金之发给。相关领取安迁救济金规定应依本解释意旨尽速检讨改进。［4］据此，政府措施单纯以户籍作为是否予以相应的社会保障救助，这一做法不完全符合“宪法”平等原则的要求。前述我国广东省案件中，当事人长期在广东省工作，仅因为户籍不是广东省城市户籍，在其因公丧失劳动能力的情况下，不能享受城市居民最低生活保障。此种立法有缺陷；行政机关如此执行行政法规也不符合宪法平等保障民生的精神。我国应该尽快建构覆盖城乡的一体化社会保障制度，推行以实际居住地为享受社会保障权的标准；逐步打破在享受社会发展成果方面城乡不平等待遇的现状。

2.保障迁徙自由和居住权

宪法第33条平等原则和多个条文结合起来体现保障迁徙自由和居住权，［5］限制政府随意排斥外地人特别是农村人进入城市的权利。其他国家的做法可以借鉴。

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