从生存维持到生活质量：社会救助功能创新的实践审思

计划署发布的《消除人类贫困的全球公约》特别强调，要使贫困者过上体面生活。在我国社会政策发展进程中，以最低生活保障为基本制度的社会救助体系在城乡反贫困中发挥了重要作用，并在实践中不断发展完善，特别是2014年我国《社会救助暂行办法》的实施，使社会救助的理念、功能目标及管理等方面都发生了许多新的转变。该办法除了保障被救助贫困者基本生存的相关规定外，还规定了通过社会救助促进贫困者社会融入、心理慰藉及脱贫能力提升等内容，并提出了相应的管理措施。这表明提升被救助贫困者的生活质量已开始纳入我国社会救助的政策视野。那么，如何理解这些转变和创新？制度功能创新的实践成效如何？怎样才能在实践中进一步实现社会救助的功能创新？本文试图以生活质量理论为分析视角，基于我国《社会救助暂行办法》的规定及相关实证材料，对上述问题进行初步探讨。

一、提升贫困者生活质量：我国社会救助功能的新发展

关于生活质量的内涵，国内外学者至今仍有不同的认识。传统的认识是把生活质量看作是物质生活状况或者主观体验，也有学者将二者结合起来。较新的一种观点是将社会交往等社会关系因素融入生活质量，这种观点主要侧重于生活质量的社会健康状况。“测度社会健康状况不外乎考察其所需要的社会交往、社会援助、心理状态、生活满足感和道德，在所有有关生存质量的讨论中必然涉及这些内容。”②印度著名学者阿玛蒂亚·森则将人的“可行能力”提升作为生活质量指标之一。他指出：“可行能力的视角聚焦于他们有理由珍视的那种生活，以及去扩展他们所拥有的真实选择能力也即实质自由……发展人的可行能力使人们享受一种有价值的生活（以及具有更高的生产能力）。主要包括人类体力、智力和生产能力等。”③借鉴上述研究成果，参照联合国有关公约的规定，本文将生活质量内涵界定为以可支配收入为内容的物质生活质量、以个人生活主观评价和社会健康体验为内容的主观生活质量、以劳动就业脱贫能力为主要内容的脱贫能力发展生活质量三个方面。

生活质量概念在构建和完善贫困救助政策中的价值已受到一些学者的关注。英国著名福利思想家吉登斯指出：“理想政府的目的是鼓励追求幸福，而且个人‘福利’与社会‘福利’应该以此来界定。”④追求生活质量的改善正是追求幸福的一种方式。日本学者大须贺明也认为，保障人的生存权就是要使贫困者能够依靠国家的积极干预来实现其像人那样的生存的权利。⑤这说明生存权不仅要满足弱势群体的最低物质生活要求，还要关注其精神、文化乃至发展需求。我国也有学者指出，增进生活质量就是要摒弃那些完全以“物化”标准衡量人们生活的传统思路。⑥社会救助的生存型目标定位，是社会经济欠发达背景下的价值选择，表现为救助项目单一、救助水平低下、救助方式简单、救助效果欠佳。变“基本生存型”为“改善生活型”乃是我们应该做到而且可以实现的目标。⑦需要特别指出的是，2014年施行的《社会救助暂行办法》以及地方性相关政策在强调保障贫困者基本生存条件的同时，引入了提升贫困者生活质量的政策理念与内容，并试图通过新的管理制度设计促进这种新型功能目标的实现。

1.救助功能目标的重设

第一，由生存保障到需求导向，提升物质生活质量。与以往单纯保障贫困者基本生存的政策不同，《社会救助暂行办法》在将社会救助基本功能确定为“救、急、难”的同时，新增不少与提升贫困者生活质量有关的功能目标，主要体现在强调贫困者需求导向、动态变化及兼顾发展需求等方面。该办法第10条规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。该办法第12条还规定，对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上地方人民政府应当采取必要措施给予生活保障。在地方性探索和实践中，北京及湖北等地采取支出型贫困救助和重度残疾人员单独施保等新举措，以解决因疾病等原因造成贫困家庭经济开支过大而严重影响其物质生活质量的问题，这些都体现了需求导向的救助特点。

第二，引入社会融入及心理慰藉救助，提升主观生活质量。《社会救助暂行办法》第55条明确要求，政府要通过一定的措施发挥社会工作服务机构和社会工作者的作用，为社会救助对象提供社会融入、心理疏导等专业服务，以改善贫困者的主观生活质量。目前，一些地方已探索出一种提升被救助者主观生活质量的救助模式，如山东省青岛市市北区推行“爱心积分”帮扶新模式。其具体做法是：低保人员可依据其参加楼院整治、志愿值勤、见义勇为等公益性活动的时间得到积分，并定期到社区的“阳光互助家园”兑换相应额度的生活必需品。⑧这种救助模式不仅促进了低保人群的社会融入，而且让他们得到精神和心理慰藉，使他们生活更有质量。

第三，细化就业扶持救助内容，提升脱贫能力发展生活质量。与1999年我国《城市居民最低生活保障条例》及地方性相关政策相比，《社会救助暂行办法》的一个创新之处在于其对被救助贫困者就业扶持方面的救助内容进行了细化，主要目的就是通过这些具体的救助措施提升贫困者就业脱贫的能力。该办法第42条明确规定，国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。该办法第43条规定，最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。同时，该办法还规定了一系列配套政策。比如，对于吸纳就业救助对象的用人单位，它们可以享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策等。也有一些地方政府在救助对象能力建设方面采取了一些具体的措施，如2015年吉林省磐石市在贯彻《社会救助暂行办法》实施细则的通知中规定，申请就业救助人员向所在街道、社区公共就业服务机构提出申请，公共就业服务机构经核实后予以登记，并免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务。这些措施有助于被救助贫困者就业脱贫能力的提升。

2.基于救助目标创新的管理机制与策略创新

第一，注重救助管理的统筹衔接。《社会救助暂行办法》第3条提出了两方面的要求：一是国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门按照各自职责开展社会救助管理工作。统筹事项主要是建立社会救助管理信息系统，以实现社会救助信息互联互通和资源共享。二是地方形成政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，以根据救助对象的具体情况与需求采取相应的救助措施。

第二，强调救助方式与内容的结合。具体体现在社会救助与特困人员供养、基本医疗保障、孤儿基本生活保障等制度的相互衔接。这种衔接能够为贫困者提供更加充分的物质生活质量保障。从国内社会救助现状来看，一些省份已将特困人员供养与低保救助结合起来。如湖北省《关于开展低保特困人员重点救助工作的意见》把获得低保后生活仍有困难的特困人群作为重点的救助对象。

第三，强调救助过程的社会参与。《社会救助暂行办法》第10章专门就社会力量参与社会救助进行了规定，主要包括四个方面：一是参与方式，包括捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构及提供志愿服务等；二是政府激励措施，包括财政补贴、税收优惠、费用减免等；三是政府动员社会资源方式，包括政府通过委托、承包及购买服务等形式动员社会力量参与；四是政府支持措施，包括为社会力量参与社会救助提供机制和渠道，提供社会救助项目、需求信息以及其他相关条件与便利等。这些措施旨在通过救助提升贫困者的脱贫能力，且在提供心理慰藉、社会交往与融入等非物质救助方面发挥重要作用。

二、社会救助功能创新实践的实证分析：问题与反思

长期以来，我国社会救助功能就是保证被救助者的基本生存。《社会救助暂行办法》将促进被救助者生活质量的提升作为其基本功能目标，无论在理论上还是政策实践上都是较大的创新。为深入探讨《社会救助暂行办法》的实践效果，笔者依托所承担的研究课题，在获得全国整体性相关数据的同时，在湖北及河南等地选择部分低保救助家庭进行入户调查，获取了第一手材料。在调研过程中，笔者将调查对象生活质量的具体情况分别进行操作化：物质生活质量状况被操作化为家庭收入与支出情况，主观生活质量状况被操作化为个人主观幸福感以及包括家庭成员和邻里关系在内的社会支持情况，脱贫能力发展生活质量状况被操作化为劳动就业参与能力培训情况等。由此，笔者形成了以下研究发现。

1.物质生活质量改善效果有限

目前，低保对象总体上只是维持最基本的温饱。从近年来的数据情况看，低保家庭的收入水平远低于居民家庭的人均收入（见表1）。

从入户访谈情况看，很多低保人口的低保金只能勉强维持基本生活，还有很多人的低保金大部分用在了疾病治疗上，约占其低保金额的62.67%⑨，严重影响其物质生活质量。案例“C-CZQ1502，WH”⑩显示：“我右手有残疾，影响正常劳动，但没有达到残疾认定级别，不能享受残疾人定补，我和儿子两人每月共享受低保850元，每月家庭基本生活支出需要780元左右，肉、蛋、鱼类等食品基本不买，多年没买过新衣，没获得临时救助金，也没有其他收入来源，现在的低保金只能勉强维持基本生活。”

2.主观生活质量总体处于较低水平

第一，不少低保人群个人主观幸福感缺乏。主观幸福感是情感生活质量的核心内容。美国研究幸福感的著名心理学家E. Diener指出：“主观幸福感专指评价者根据自定的标准对其生活质量的整体性评估。”B11有学者对石家庄928名城镇低保对象主观幸福感的测评结果显示，这一群体表现出明显的负性情感状态，究其原因是他们缺乏个人及社会资源，对应激和社会压力的承受力更为脆弱。B12笔者的访谈材料也印证了这一结论。一些受访者表示其情感支持不足，每天都在为生计操心和忙碌。案例“C-HQ1501，XX”显示：“我现在解决自己的基本生活需求都困难，需要国家救济，谈不上什么个人幸福，我感觉还是等我有钱后才明白什么是幸福吧。”案例“C-LMK1503，ZZ”显示：“我的低保金仅够维持基本生活，平时除看电视外，基本没有其他娱乐和交往活动，家人生病治疗开支压力和小孩儿读书负担让我感到很大的精神压力，经常感到郁闷和孤独。”

第二，社会支持匮乏。访谈中发现，许多受访者因贫穷很难得到别人的尊重，这也影响了他们的社会交往，这种情况在其享受低保后并没有得到有效改善。针对“享受低保后，您的交际范围是否有所扩大”的问题，有72%的受访者给予了否定回答。B13这从一个侧面反映了享受低保人口关系网络范围较小的社会交往困境。这种困境影响着受助者的心理状态及其对未来自身发展的信心，从而形成恶性的循环链条：范围小的关系网络→参加公众场合的频次少→交友范围缩小→关系网络进一步减小→社会支持匮乏。同时，低保的“标签效应”在一定程度上也强化了部分贫困家庭的自卑心理，使他们倾向于封闭自己，不愿与他人交往，从而对其社会融入尤其是主观生活质量造成不利影响。

3.脱贫能力发展生活质量难以有效提升

第一，不少低保对象缺乏积极的劳动就业观念。针对“是否愿意长期享受农村低保救助”这一问题，有76%的人表示愿意长期享受，他们并不希望从事一份工作。B14“C-GZX1502，WH”案例显示：“虽然我有一定的劳动能力，但父母常年有病服药，妻子重度残疾卧病在床，不能劳动，儿子在读大学，我现在如果找到工作，有可能因为收入增加而不能享受低保待遇，失去低保福利。”其他地方的一些相关调查也印证了这种情况，大部分低保救助家庭在经济状况好转后并不会主动申请退出低保福利B15。

第二，低保对象参加职业培训机会少。调研显示，低保对象很少有参加职业培训的机会，也很难通过一定的途径获得新的劳动技能，农村低保对象尤其如此。这种现象的普遍存在也可以从其他相关调查中得到验证。如有学者对湖南省660名贫困家庭劳动力的调研结果显示：从未参加过职业培训的有585人，占总调查人数的88.7%；参加过职业培训的仅75人，占总调查人数的11.3%。B16这些贫困家庭的劳动力包括了被救助对象。

实践中之所以存在上述问题，主要有以下原因：其一，我国目前的《社会救助暂行办法》将基本功能目标定位于“救、急、难”，提升非物质性的生活质量救助只是在具体救助内容中有所体现，并未形成具体的制度设计，政府重视程度不高，从而影响了实践效果。其二，政府救助能力不足。一方面，社会救助财政支出有限。虽然我国社会救助方面的支出已从2007年的565.61亿元增加到2013年的2172.41亿元B17，但和发达国家相比，我国社会救助支出占GDP比重仍然较低，这从与日本的比较中可以看出（见表2）。另一方面，政府协同救助能力不足。提升被救助者生活质量对政府的社会救助提出了更高的要求，这就需要各级政府相关部门协同进行，尽管《社会救助暂行办法》提出国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，但在实践中仍存在各部门信息互通不足、资源共享缺乏及制度约束力不够等问题，实际上难以实现有效统筹。其三，政府对社会救助资源的动员和整合不足。提升被救助者的生活质量需要社会多种救助资源的参与和整合，包括资金、信息和服务等，这就需要政府围绕这些资源建立相应的整合机制。《社会救助暂行办法》中虽然也有动员社会力量参与救助的内容，但具体制度措施的缺乏使得相关内容难以得到切实有效的实行。在社会救助对象个人资源整合方面，也存在同样的问题，缺乏具体的制度措施去激励和促进贫困者参与到自身生活质量的改善中。有学者对上海某街道随机抽取258户低保家庭的调查结果显示，只有24%的对象表示愿意脱离低保，而对于“脱贫主要靠什么”的问题，只有25.5%的对象认为主要靠自身努力。B18这表明贫困者自身资源未得到有效的动员和利用。

三、从生存维持到生活质量：社会救助功能创新实践建议

综上可见，我国社会救助从生存维持到生活质量的提升还面临着许多现实困境和制约因素，真正实现从生存维持到生活质量提升的转型升级，应从以下几个方面做出努力。

1.尽快制定我国《社会救助法》，并进行相应的具体制度设计

《社会救助暂行办法》涉及生活质量内容的规定虽然具有一定的制度进步性，但立法位阶不高，也缺乏相应的配套措施，必然会影响制度的实践效果。因此，应尽快制定我国《社会救助法》，将生活质量提升的目标明确纳入制度的功能规定中，即在社会救助制度的功能目标中明确体现物质生活、主观生活及脱贫能力发展三方面的生活质量保障和提升有机结合的内容，并制定相应的实施细则。在此方面，日本的《生活保护法》中有许多内容值得借鉴。该法第1条明确规定，国家对生活贫困的所有国民按照其贫困的程度进行必要的保护，以保障其最低限度的生活，并帮助其自立。该法第3条还规定，保障最低限度的生活，必须是能够维持健康的、具有文化意义的生活水准之生活。这里的自立、健康文化、生活水准等都直接体现了生活质量的内容。

2.提升政府社会救助能力

第一，增加社会救助财政支出，为救助功能创新实践提供充足的财政支持。长期以来，我国社会救助特别是特殊人群救助发展缓慢，这很大程度上受制于政府救助支出的不足。从我国以社会救助为基本内容的家计调查型支出情况看，2000—2013年间社会救助支出占GDP比重从2.3%下降到1.5%，而同期以公共教育、公费医疗为代表的普惠型社会项目支出从4.2%上升到4.7%，社会保险支出从2.4%上升到4.6%。B192014年《社会救助暂行办法》实施后，社会救助财政支出并未出现明显增长。2015年民政部第四季度的《社会服务统计季报》数据显示，全国城镇各级财政低保支出为685亿元，与2014年支出大致持平，农村各级财政低保支出为911.6亿元，与2014年相比有一定幅度的增长。B20总体上看，目前社会救助财政支出难以适应我国社会救助功能创新的要求。因此，有必要尽快提高社会救助资金的投入力度，通过立法明确社会救助筹资主体的责任，加大中央财政对落后地区社会救助资金的支持力度，为社会救助功能的创新实践提供足够的财政支持，增强资金管理的规范化和运用的精准化。

第二，通过立法等措施，增强政府的协同救助能力。在提升被救助者生活质量功能目标下，制定《社会救助法》或修订《社会救助暂行办法》时，应细化社会救助各参与部门在资源共享和协作等方面的责权内容，增强相关部门在各级民政部门主导下的协同救助能力。加强民政部门的统筹权威，实现信息互通，规范各部门在协调救助中的权力和责任，民政部门有权监督相关部门责任的落实情况。在此方面，智利有一些经验可以借鉴。2002年5月30日智利计划与合作部、财政部、团结与投资基金和总统顾问组成的团队联合提出了“贫困治理团结计划”并予以实施，目的是为被救助的贫困者提供救济、技能培训、社会心理支持和服务，在项目实施过程中各部门职责明确，相互协作，取得较好的效果。B21

3.加强对社会救助资源的动员和整合

第一，完善政府购买社会服务制度，将专业化社会服务引入到社会救助中。被救助对象生活质量的改善，特别是主观生活质量的改善，需要更加专业化的社会服务，而目前我国这方面工作比较欠缺。经验表明，通过政府购买社会服务引入专业社工人才和非营利组织参与对受助对象的服务，是一种十分有效的措施。这种有效性体现在：对救助对象进行积极的心理干预，从多方面增强其心理幸福感；提升其人际交往能力，促使其积极参与社区活动；增强其自信心，使其认识到自己的价值所在；健全其精神和人格，促进其社会融入，使其过有尊严的生活等。

第二，对贫困者自身资源进行动员和整合，使贫困者从被动接受救助转变到主动参与自身生活质量的提升。如增加对贫困者技能教育服务的资金投入，以促进他们参与劳动就业能力的提升，这不仅可以有效防止受助对象的知识贫困，而且可以增强其劳动就业技能，同时也有利于改善其社会关系及心理状况。日本将生活保护的内容与接受培训、训练以及寻找工作中的生活费救助结合起来，并利用民间非营利组织服务等多方面力量促进生活贫困者自立，这些做法值得借鉴。B22政府应细化对贫困者的各种专项服务制度，保障服务效果。如制定低保对象就业服务专项规定，为其提供就业政策咨询、就业相关信息、就业辅导以及维权等服务，以帮助其充分发挥自身参与脱贫并提升自身生活质量的能动作用。

第三，加强有利于促进被救助者劳动就业的激励制度建设，使就业激励制度在促进被救助对象参与就业过程中发挥关键性作用。一方面，加强被救助者就业方面的激励制度建设。目前，我国许多地方正在探索新的激励政策和措施。北京市为鼓励低保受助对象就业，规定对已就业的低保申请人员和低保就业人员在核算其家庭收入时，可扣除低保标准的80%作为就业奖励，然后再计算家庭月人均收入。另外，城乡低保人员就业且主动申报后，其家庭月人均收入高于低保标准的可享受6个月的“救助渐退”政策。其中，前三个月按其家庭原享受低保金的100%发放，后三个月按50%发放。B23这些激励措施有利于促进受助者参与其自身生活质量的改善。还可以借鉴国外关于就业激励方面的一些做法，如美国针对有劳动能力的受助者，在其参加工作后，其工作收入的50%可以豁免计算家庭收入等。B24另一方面，加强对雇用和培训贫困者的雇主的激励制度建设，使贫困者在退出救助后仍能持续发展。在此方面，韩国的支援就业稳定事业政策比较完善。这一政策包含了就业维持支援金、雇用奖励金、再雇用奖励金、转职支援奖励金、培训相关支援金、促进高龄者雇用金、促进长期求职者雇用金、促进女性雇用金等B25，对我国通过社会救助增强受助者的就业能力，进而促进其物质生活质量及主观生活质量的提升，可以提供有益的经验借鉴。

注释

①②[英]霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，苗正民译，商务印书馆，2003年，第270、275页。

③[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第292—293页。

④[英]安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，社会科学文献出版社，2000年，第188页。

⑤[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，元照公司，2001年，第19页。

⑥林卡：《社会政策、社会质量和中国大陆社会发展导向》，《社会科学》2013年第12期。

⑦周沛：《社会福利视野下的发展型社会救助体系及社会福利行政》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）2012年第6期。

⑧《市北区民政局推行“爱心积分”救助帮扶新模式让低保困难家庭过上更好生活》，青岛政务网，http：///n172/n24624151/n24625835/n24625849/n24625877/130314154424516745.html，2013年3月14日。

⑨B13B14数据来源于课题组成员2015年1—3月间在湖北、河南等地调研后的数据整理材料。

⑩引文代码是对引文性质、来源、获取时间、地区进行编码的语言拼音简写，其中，引文性质是指访谈内容（C），CZQ等是被访者化名，1502等是指访谈时间，如1502代表2015年2月，WH等代表地区，如WH代表湖北武汉、XX代表河南新乡、ZZ代表河南郑州。

B11E. Diener. Subjective Well-Being. Psychological Bulletin， 1984， Vol. 95， No. 3.

B12戴溥之：《城镇低保群体主观幸福感及影响因素研究——以石家庄为例》，杨立雄、刘喜堂编：《当代中国社会救助制度：回顾与展望》，人民出版社，2012年，第348页。

B15民政部政策研究中心编：《中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设蓝皮书（2012）》，中国社会出版社，2013年，第340页。

B16唐玉凤、黄如兰、吴娜：《我国农村弱势群体非农就业的现状、问题与对策——以湖南省16个贫困县（市）为例》，《经济地理》2008年第6期。

B17《中国民政统计年鉴2008》，中国统计出版社，2008年，第457页；《中国民政统计年鉴：中国社会服务统计资料2014》，中国统计出版社，2014年，第243页。

B18柴定红：《基于贫困者资本建设的城市低保救助社会工作介入研究》，王治坤、林闽钢编：《中国社会救助：制度运行与理论探索》，人民出版社，2015年，第269页。

B19顾昕、孟天广：《中国社会政策支出的配置机制和流向结构》，《广东社会科学》2016年第2期。

B20民政部：《社会服务统计季报（2015年4季度）》，民政部网站，http：///article/sj/tjjb/qgsj/201602/20160200880171.htm，2016年2月16日。

B21李曜、史丹丹：《智利社会保障制度》，上海人民出版社，2009年，第242—243页。

B22吕学静、王争亚：《日本社会救助制度的最新改革动向及对中国的启示》，《北京劳动保障职业学院学报》2014年第2期。

B23童曙泉：《特困人群低保可上浮40%》，《北京日报》2015年1月14日。

B24汪中芳：《美国社会救助体系建设及其启示》，《中国民政》2009年第5期。

B25金钟范：《韩国社会保障制度》，上海人民出版社，2009年，第143页。

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