农村基础设施投资：浙江实践与长效机制

计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费、土地承包费、教育集资等提留、摊派和罚款，构成了农村建设资金的主要组成部分。

进入本世纪以来，浙江省财政支农力度有了较大的发展。一方面通过农村税费改革停征了农业特产税、相继取消了乡统筹费、各种政府性集资，以及摊派、劳动积累工和义务工，并于2005年率先全面免征农业税；另一方面，财政支农资金的投入逐年增长，农村基本面貌有了较明显的改观。长期以来形成的农村基础设施投资格局发生了改变，财政资金在农村基本建设中的作用愈加凸显，初步形成了财政资金在农村基础设施投资中的主导地位。

（二）浙江农村基础设施建设现状

近年来，浙江省以各级财政资金为主，以专项工程的形式，在全省农村集中实施了“千村示范、万村整治”工程等一大批农村基础设施建设项目。

农村生产性基础设施建设主要集中于农田水利、水库、塘坝修建等项目。结合“千库保安”、“水资源保障工程”、“千万亩十亿方节水工程”、“千万亩标准农田质量提升工程”等专项，至2011年底，浙江省水库累计达到4243座，比2005年增加182座；其中大中型水库（1000万立方米以上）达到185座，比2005年增加23座。修建塘坝年均20万处，农业机械设备逐年增加。

农村生活性基础设施建设是近年来推进新农村建设、改善村民生活条件的重要举措。浙江从2003年启动“千村示范、万村整治”工程以及“美丽乡村”建设以来，至2011年底，已累计完成2万多个行政村的环境整治任务，并通过“康庄工程”，广播电视“村村通”工程、“万村文化阵地和农村体育设施建设”、“农村中小学食宿改造”等一系列基础设施建设工程，使乡村容貎有较大改观，通村等级公路、自来水、有线电视、互联网、文化室、卫生室、幼儿园、健身场地、“放心店”等相应的生活服务设施配置俱全，农民生活条件得到了明显改善。

由于缺少生活性基础设施投资的相应统计资料，本文采用问卷与电话访谈的方式收集了全省30个行政村至2011年底前生活性基础设施建设的基本情况，由于样本有限，调查只反映了被调查村的状况，并不完全代表全省的整体水平。被调查的村庄分布于除舟山以外的10个地级市，行政村的基本情况如面积、人均耕地、人均纯收入、集体经济收入等指标上都呈现了较大的差异性。各行政村集体收入总体上呈逐年增长的趋势，收入主要来源为村集体资产经营与租金收益、土地补偿收益、土地林地承包收益和其他收益。2011年各村级集体收入平均44万元，村级支出平均为44.79万，其中用于村级基础设施建设平均为33.73万元，占村级总支出的比重达到75%。

近年来，在各项农村建设工程的带动下，几乎所有村庄都进行了村内生活性公共设施的建设。至2011年底，各村普遍进行的较大基础设施建设项目主要有道路硬化、民房改造、饮用水改造、生活污水处理、垃圾集中处理、卫生改厕、环境绿化、健身场所建设等工程。

在被调查的30个村庄中，每个村都进行了道路硬化改造，有的村庄已实现全村道路100%硬化，有的村庄实现部分村主干道路硬化；30个村庄都使用上自来水，水源采取因地制宜多样化的取水方式，平原地区村庄基本接入城镇自来水管网，山区部分乡村自建小型管网和水厂，从附近水库取水或建设小型蓄水池净化；从生态环境方面来看，有23个村开展了卫生改厕工程，29个村庄表示垃圾有集中地点堆放和收集处理；相对固体垃圾处理情况，农村居民生活污水的排放情况也有了较大的改观，有16个村开展了生活污水治理，其余有12个村已有开展污水处理的计划。在文化娱乐生活方面，30个行政村都通了有线电视、建有图书室，28个村建有老年活动室，24个村建有篮球场或健身器械等体育健身场所，有13个村建有活动广场和公园。总体上看，文化体育设施的建设是不错的，但有些设施的利用率并不高。在医疗卫生方面，从村级医疗点的设置情况看，大部分的行政村都设置了村级医疗卫生服务站，小部分村还有两个以上的医疗点，但是仍有一些村没有村级医疗点。

（三）浙江农村基础设施投资资金来源构成

农村生产性基础设施如标准农田建设、水库、塘坝、小型水电站等农田水利工程的建设资金基本以各级财政投入为主。

生活性基础设施工程项目的主要资金来源有四种：一是上级政府的财政补助，在被调查的行政村中，每个村在兴建公共项目时或多或少都获得了上级财政的补助；二是村集体的自有资金，大多数村都使用过集体资金兴建公共项目；三是以“一事一议”的方式向村民收取；四是来自于企业和个人的捐助，大约有10个村在公共建设项目中获得过企业或个人的捐助。这个结果只是反映了被调查村资金来源的情况，并不反映各种渠道资金数量的差异。以村庄道路硬化投资为例，由乡政府和村集体共同出资修建的比例最高，乡镇部分资金由县财政拨付，在村与村之间的道路修建上，大部分采用的是乡政府与村集体合作方式解决资金问题。从饮用水工程出资者看，村庄自来水管道的修建是以村集体同村民共同出资为主的，县乡财政以奖代补，给予一定的补助；一些平原地区的县区以及城镇周边连接城镇自来水管网的农村则以自来水公司的投资为主。尽管这些资金在使用上各个行政村不尽相同，支出结构有很大差异，但基本可以反映出农村基础设施的主要资金构成。村集体资金和财政补助资金占很大的比重，其余两种渠道提供的资金比重还非常小。以从村民处筹集到的资金来看，2011年有4个村进行了这种资金的筹集，平均筹集到的资金为10万元左右，可见，尽管农村公共项目资金来源具有多元性，但这种变化对增加农村基础设施建设资金的作用还不明显。

三、农村基础设施投资机制

存在的弊端（一）农村基础设施投资主体较为单一

在农村基础设施建设的投资中，各级财政是当仁不让的主要投资者，发挥着投资的主渠道作用，引导其他各种资金的参与。在以“千村示范、万村整治”、“美丽乡村”为代表的村庄生活性基础设施建设工程中、在“千万农民饮用水工程”、“康庄工程”等具体项目中，财政投入约占到三分之二左右；在“生态家园富民行动”、广播电视“村村通”工程以及农村中小学食宿改造等基础设施投资中，财政也是资金的主要来源。村集体组织既是项目的实施者也是项目的主要出资者，在村庄整治、村内道路建设、改厕、垃圾收集处理、生活污水处理等工程中，村集体组织是重要的出资人。

村民出资在农村基础设施建设中的比重较低。从调查的情况看，各村基础设施投资中由农户出资、集资的份额平均在5%以下。参考统计年鉴中农村固定资产投资的数据，农户投资占总投资的比重一般在13%左右（表2），其中包括了农户对自有住宅的修建与维护的重要支出，扣除该项支出，村民用于村庄公共性基础设施建设的出资比重就很低了。原因一方面在于财政资金投入的增长使农户自行出资有了减少的可能，另一方面，随着乡村基础设施的齐全与完善，需要农户出资的项目也在减少。

此外，金融资本、民间资本的投资微乎其微。农村基础设施投资项目大多不具有收益性或收益率较低，很难吸引各类金融机构与民间的资金介入。农业政策性银行如农业发展银行功能单一，业务范围狭窄，针对农村基础设施建设、生态环境建设等支农项目少之又少。尽管各地通过“村企对接”等活动、鼓励企业捐资回报家乡建设，但与整个农村建设投资规模相比几乎可以忽略不计。

（二）农村基础设施投资缺少稳定增长机制

近年来，浙江各级财政部门认真贯彻落实中央“多予、少取、放活”的方针，通过一系列的财税政策，进一步加大了对农村的投入力度，使浙江的农村面貌焕然一新，基础设施建设成就位居全国各省区前列。但从总量上看，从城乡发展的速度和差距上看，仍与农村建设与发展的需要有一定的差距。《农业法》明确规定，“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，实际上，全省财政支农资金总量上逐年增长，但其占地方财政支出的比重基本保持在7%左右，并无明显的突破，投资力度缺乏有效的保障机制。

假设以国内生产总值作为衡量经济发展的标准，以农村固定资产投资额代替反映农村基础设施的投入，我们可以通过近十年以来两者增长速度的趋势对比来说明浙江农村基础设施建设的投融资状况。如图3所示，从 2004-2011年，浙江农村固定资产投资与全省国内生产总值总体呈增长态势。但将两条折线进行对比，可以看出，两者之间的差距逐渐拉大，全省国内生产总值八年间增长近3倍，而农村固定资产投资仅增长1.6倍，农村固定资产投资占全省国内生产总值的比重从2004年的17%下降到2011年的11%，农村基础设施投资并未随着农村经济的发展得到同步的推进，资金投入依然薄弱。

（三）农村基础设施建设地区间、村庄间差距较大

地方经济发展的不平衡，转移支付制度的不完善，形成不同地区之间基层政府财政能力的较大差距，进一步导致农村基础设施建设的差异。

除此之外，村与村之间集体经济投资能力的差距也是重要影响因素。浙江省农业厅2005年曾对全省138个村进行抽样调查，结果显示集体经济在村庄基础设施建设投资比重中分别占了60%左右，在公共设施建成后运营维护费用中占88%张忠根、李华敏：《农村村级集体经济发展：作用、问题与思考》，《农业经济问题》，2007年第11期。。全省各地区之间村集体经济实力相距甚远，在浙江东部沿海及浙中部经济发达地区的乡村集体经济收入每年高达百万元，而西南部山区贫困村庄集体经济收入不足千元，行政村集体收入的多少在很大程度上决定了农村基础设施建设水平。而且，上级政府的拨款现在大多采取建设项目以奖代补的方式，即行政村要获得这些资金，必须以自有资金启动项目，才有可能得到这些拨款。以村庄示范整治工程为例，县一级财政根据省示范村、市示范村、县整治村的不同类别，按村庄户数或人数给予不同标准的补贴，要求乡镇一级财政按比例配套，余下不足部分则主要依靠村集体经济予以解决。这样，村集体自有资金的数量在基础设施建设资金的筹集上起着基础性和决定性的作用。

（四）农村基础设施投资决策机制欠合理

近年来，农村基础设施建设在省一级政府的统一部署下，以各类专项工程的名义整体推行，迅速高效地改变了农村基础设施破旧、村庄脏乱差的局面，大多数建设项目满足了村民改善生产条件、提升生活质量的需要。但一些项目在建设中也出现了建成后使用率低等问题，例如，有的文化设施偏离了农民的文化体育需求，建成的电脑房里摆几台电脑，基本无人使用，成了摆设；建造的网球场成了晒谷场等等，浪费了有限的建设资金。由于多数社区基础设施具有准公共物品属性，只有居住在社区里的农民才了解现有条件下哪些基础设施的需求最为迫切。而决策机制的“自上而下”性，难免会忽视了村民的真正需求，使决策缺乏科学性。

一直以来，农村基础设施供给的决策往往不是源于农村社区内部的需求，而是来自社区外部自上而下的行政指令，有时甚至是为了满足地方各级政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要，从而偏离了农民的真正需求。虽然农村普遍推行了“一事一议”筹资筹劳办法，遵循村民自愿、量力而行、共同受益、民主管理的原则，由村民大会民主讨论决定村内基础设施建设与出资事项，但其应用并不广泛，仅限于村民集资的项目，对上级补助和集体资金的使用范围并无影响决策的作用。

（五） 农村基础设施投资“重建轻管”，管理机制缺失

农村基础设施的投资主要集中于各个项目建设阶段，而建成后的管理和维护往往被忽视。近年来，我省兴建了一大批农村基础设施工程项目，但项目建好后都没有建立和完善管护机制，如投入大量的人力财力建成的渠系工程，短短几年时间有些已损坏严重，特别是一些小型农业水利工程，有人用、无人管，泵站、灌溉设施丢失被盗现象时有发生。近年新建的一些饮用水水源工程，由于管理制度不落实，存在着平时用水浪费，干旱时饮用水仍然紧缺的现象绍兴市发改委：《诸暨市新农村基础设施建设和管理长效机制研究》，2007年9月7日，国家发改委网站http：//xwzx.ndrc.gov.cn/rdzt/xncjs/t20070910_158302.htm.。基础设施的管护责任一般落实在乡和村两级，由于管理维修费用逐年增加，又缺少明确的管护资金来源，乡、村两级负担越来越重，普遍缺乏管护的积极性，管理机制不建立、不落实，导致一些工程的效益难以正常发挥，许多工程尚未达到使用寿命就有可能报废。

五、构建农村基础设施投资的

长效机制健全农村基础设施投资机制需要进一步统筹规划，突出财政主体地位、完善引导机制，壮大农村自我投资能力，优化投资环境，完善决策机制，逐步形成公共财政投入有效增长、村集体经济长远发展、村民广泛参与、金融机构扩大信贷的多元化、多层次、可持续的农村基础设施投资长效机制。

（一）建立财政支农的稳定增长机制

农村基础设施的公共产品属性和公共财政本身的特点表明，财政投入及相关政策的实施在此类设施的建设中扮演着主要的角色。农村基础设施投资必须强调以政府投资为主，落实中央“三个高于”的要求，使地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入的增长幅度，逐步提高地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，并要形成制度加以保障，使财政对农村建设的投资增长政策稳定化、制度化。省级财政要统筹兼顾各地发展，重点要加大对欠发达地区农村建设的专项转移支付力度、降低配套比例要求，缓解基层地方政府财政压力，有效地帮助贫困地区农村生产生活条件的改善。进一步调整财政支农结构，在财政支农资金的预算分配上，重点向基础性、公益性、保护性支出倾斜，加大对农业基础设施的投入，尤其是要支持农田基本建设、农村电网、农田水利、排污治理、垃圾处理等基础设施建设。

地方政府的财政能力是农村基础设施大幅改善的根本保证，要科学划分中央与地方的财权，完善财政转移支付制度，加强地方政府的财政能力建设。大中型基础设施建设要对基层降低配套比例要求，不断增加对中小型基础设施建设的补贴力度马晓河、刘振中：《“十二五”时期农业农村基础设施建设战略研究》，《农业经济问题》，2011年第7期。。强化基层财政能力，推进地区间公共服务均等化，从体制机制上缓解地区间农村基础设施投资能力的巨大差异。

同时，要提高财政支农资金的使用效率，加大支农资金整合力度。农村基础设施建设涉及多个政府部门，资金分散使用，不能形成合力。近年来，已经有了一定程度的整合与归并，但力度还远不够。要以重点基础设施项目、区域和产业为纽带统筹安排各种渠道的支农资金，集中使用。要减少划拨中间环节，让财政支农资金直接集中支付傅爱民、胡振虎：《整合财政支农资金加大农村基础设施投入力度》，《华中农业大学学报（社会科学版）》，2007年第2期。。要坚持以县级为平台，中心乡镇为载体，整合财政支农资金多级渠道，保证财政支农资金安全运行。

（二）壮大农村集体经济，健全议事规则，完善村庄自我投资机制

村集体一直以来是乡村基础设施建设投资的重要力量，在整治村庄环境、兴建基础设施、兴办公益事业等方面的投资中占到三分之一份额，且承担各类基础设施日常整修维护的任务。因此，壮大村级集体经济仍将是促进村庄基础设施建设与维护的有效手段。乡村集体经济的发展需要制度的长期性保证，从政策层面看要完善现有的支农政策，制定助推村集体经济发展的有效政策，推动经济薄弱村积极转变发展方式，更好把握市场规律，实现持续增收。政府部门牵线搭桥开展乡村联合、村厂协作，帮助引进一些项目、资金和技术，逐步发展和壮大村级集体经济。

在集体资金和农民自筹资金的投入上，要健全“一事一议”制度，完善村民自治背景下的需求表达机制。对农村基础设施的需求顺序，农民自己最清楚，农村基础设施的建设理应尊重农民的意愿。在此基础上，我们既要保留政府的农村基础设施投资部分的决策权，又要鼓励农民参与到农村基础设施投入决策中来张秀莲、王凯：《我国农村基础设施投入的地区不平衡性研究》，《经济体制改革》，2012年第6期。，通过建立良好的需求偏好反馈机制，使农村基础设施投资决策由“自上而下”的单向通道向“自上而下”统一规划与“自下而上”需求反馈相结合的双向通道转变，最终形成政府与农民共同决策的机制。

（三）扩大投融资渠道，建立农村基础设施多元化的投资结构

健全财政资金投资的引导机制，充分发挥财政资金的政策杠杆作用，采取补助、贴息、奖励、税收优惠、投资参股等多种政策手段，积极形成鼓励和引导民间资本与金融资本参与农村基础设施建设的长效机制。金融资本与民间资金都是逐利的，要引导这些资金投资农村、服务农村，必须要发挥政策与财政资金的扶持作用，减少金融资本与民间资本投资农村基础设施的风险，保护其投资收益。在调动农民自我投资积极性方面，财政资金的使用可以采取以奖代补、先建后补、以物抵资等形式，吸引农民自己投工、投资改善农村生产生活条件。

改革与完善农村金融体制，一方面，要发挥农村信用社与邮政储蓄银行的支农作用。在落实相应风险保障措施的前提下，鼓励农村信用社等金融机构积极介入乡镇的供水、供电、广播电视、通讯等基础设施建设；另一方面要拓宽政策性农业金融机构的业务范围，使其从单纯的粮棉油购销信贷业务向农村建设信贷等多业务并举拓展，在支持顺序上，可以优先支持一些发展基础较好、承贷主体明确、见效快的项目，如农村小水电建设、农村批发市场建设等相关的农村基础设施建设。

多渠道吸引社会资本投资。根据农村基础设施的产品属性来确定不同的投资方式，对于具有一定营利空间的基础设施项目应及时地放宽政府管制和市场准入限制，按照“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”的原则，积极鼓励社会资本和农民筹资建设管理，逐步形成多渠道、多元化的投资体系。创新各种投融资模式，目前广泛运用于城市基础设施投资与建设的投融资模式，如PPP、BOT、TOT等，同样也可以运用于农村饮用供水、农村公共交通、沼气能源、垃圾处理、民办教育等领域。

（四）建养结合，建立农村基础设施建设与管护的长效机制

要解决目前农村基础设施工程运行管理比较薄弱，管护机制运行不够顺畅，重建设轻管理等问题，首先要明确产权主体，落实管护责任，健全管护机制，根据基础设施的受益范围不同，明确不同基础设施的具体管理与养护责任者。乡镇与村既是农村基础设施的建设者，也是管理者，如农村电力、电信、通村公路、农田水利等生产性设施应由乡镇出资负责日常养护。村庄内部环境、村内道路、垃圾处理、污水处理等村内公共设施要落实村委的管理职责，收支有缺口时，由乡镇给予补助。其次要积极探索建立多种形式的农村基础设施管护体制和运营方式，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等形式，明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，使农村基础设施真正走上平时有人管、坏了有人修、更新有能力的良性轨道。

（责任编辑：熊觉）

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