进一步完善湖南城乡统筹发展中人口生育政策的对策建议

摘要：统筹城乡发展是湖南“十二五”及今后相当一段时期面临的重要任务。统筹城乡发展，核心是城乡要素的交换，尤其是城乡人口的流动。只有不断立足实施稳定与调整相结合的人口生育政策，才能有效促进城乡统筹发展。

关键词：城乡统筹 发展 人口生育

中图分类号：C923 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）10-204-03

湖南正处于工业化、城镇化快速发展阶段，统筹城乡发展是湖南“十二五”及今后相当一段时期面临的重要任务。统筹城乡发展，核心是城乡要素的交换，尤其是城乡人口的流动。只有不断立足实际,实施稳定与调整相结合的人口生育政策，才能有效促进城乡统筹发展。

一、计划生育政策的有效实施促使湖南人口自然增长率明显下降

建国60多年来，湖南人口控制工作经历了无计划增长到有计划增长的过程，人们的生育观念发生了很大变化，从20世纪70年代初开始尤其是20世纪80年代初实施严格计划生育政策以来，全省人口控制工作取得了显著成就，生育观念发生根本转变，全省人口自然增长率显著降低，以20世纪70年中后期计划生育实施后为标志呈现明显的前高后低特点，大概经历了5个阶段。

第一阶段为第一个增长高峰期（1950～1958年）。这一时期，是建国后湖南人口增长的第一个高峰期，9年中增加人口686万多人，增长幅度达到22.31%，平均每年增加76万多人，年均自然增长率为23.24‰。此期间人口的快速增长与人口再生产的快速增加有很大的关系，从总体来看，建国后工业、农业、经济的快速恢复发展为人口再生产提供了充足的物质基础，无限制性的生育政策为人口迅速增加提供了政策环境。

第二阶段为湖南人口低谷期（1959～1961年）。这一时期，是湖南人口负增长时期。1961年同1958年相比，全省人口总量减少164.74万人，减少幅度达4.46%，平均每年减少54万人之多，年均递减率为15.2‰。这一时期人口总数递减，出生率逐年下降，特别是1960年和1961年，自然增长率为负数，不是人口政策的人为减少，主要是因为1959～1961年三年自然灾害、经济困难的影响，人民生活水平和健康水平大幅度下降，死亡率回升。

第三阶段为人口补偿性增长高峰期（1962～1971年）。这一时期，是湖南人口增长的第二个高峰期。这个阶段人口出生猛增，形成了长达10年的生育高峰期。从1962年开始，连续4年出生率都高达40‰，1963年出生率最高达47.29‰。1971年后虽有所下降，但仍达29.13‰，10年中，全省人口总量增加了1090.29万人，增长幅度为31.08%，年平均增加100万人，年均自然增长率达到27.4‰。这主要是由于渡过经济困难时期后，人民生活水平上升，出现补偿性生育所致，文化大革命开始后，计划生育工作被迫停止。

第四阶段为湖南人口缓慢增长阶段（1972～1993年）。这一时期，全省人口增量增加1545.02万，增长了32.87%，年平均自然增长率为15.08‰，比第三阶段下降了1.23个百分点。如以1970年出生率为基数推算，到1990年，全省少出生2000多万人。虽然20世纪80年代人口增长波峰明显低于前两个高峰期，但波动起伏比较大。20世纪80年代后期，人口形势严峻，引起了各级政府和社会的关注，齐抓共管，计划生育工作的全面开展，特别是一对夫妇只能生育一个小孩的计划生育政策在城市得到严格落实，人口猛增的态势才得以控制。但由于人口基数过大产生的惯性影响，再加上实行联产承包责任制后，刺激了农村的经济社会发展，农村居民的生活自由度更大了，也使计划生育管理困难增加，从而导致出生率仍较高。

第五阶段为湖南人口逐步进入低生育阶段(1994～2011年)。这一时期，湖南坚持计划生育基本国策，多子多福的生育观念开始淡化，人口增长进入稳定的低速增长时期，人口总量得到有效控制，人口再生产类型实现了由“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变。据统计，2011年底湖南总人口达到7135.6万人，比1994年增加833.02万人，年均人口自然增长率为7.3‰，人口总量呈现持续低速增长态势。2011年人口出生率为13.35‰，人口死亡率为6.8‰，人口自然增长率为6.55‰，与1994年相比，人口出生率下降了0.53个千分点，人口死亡率下降了0.23个千分点，自然增长率下降了0.3个千分点。总体来说。这一时期，湖南人口总量控制在低速增长阶段，人口控制取得了明显成效。

二、城乡统筹发展中人口生育政策实施中面临的主要问题

现有的人口生育政策虽然有效地控制了人口数量，促进了经济社会发展，但仍然存在整体效用低，存在明显不公，出生性别比失衡，老龄化加速等问题。

1.现行人口生育政策整体效用低、存在明显不公。一是现行人口生育政策效用低。事实上现有的人口生育政策只管住了部分公务员和事业单位工作人员，制造了不同人群间的生育不公平，不利于人口素质的稳定，不利于家庭的稳定，不符合社会公共政策的基本理念。二是现行人口生育政策在产生数量庞大的独生子女家庭的时候，对失独子女家庭相关扶持政策以及计划生育带来疾病风险的保障政策不到位，不利于稳定家庭结构的形成，给家庭养老带来极大的挑战，也是社会不稳定的重要因素。三是少数民族人口增长率较高，将加大其聚集区的生态环境压力。我国现行人口生育政策实行因地区、因城乡、因民族不同而不同的人口控制政策，即城市一对夫妇只生育一个孩子；农村夫妇可生育一个以上的孩子；少数民族夫妇可生育比汉族夫妇更多的孩子。在城市少数民族人口增长较为缓慢的情况下，大多数少数民族新增人口分布在农村和牧区。这会给那些地区的资源和环境带来更加沉重的压力。从长远来看，并不利于其可持续发展。

2.现行的分类人口生育政策造成出生性别比失衡、老龄化加速。现行的因地区、因城乡、因民族不同而不同的人口控制政策，使得越贫困家庭、越贫困山区和农村的小孩生得多，而经济条件好的城市家庭小孩只能生一个，既失公平又不利于人口素质的提高，同时，规定农村夫妇第一个是男孩就只能生一个、第一个是女孩可以生二胎的政策，人为带来出生性别比失衡、老龄化加快。湖南与全国差不多，一方面，虽然湖南人口增长率逐渐下降，但由于人口基数大，人口的绝对增加量依然较大，人口仍呈现出增长的趋势，人口控制任务仍很繁重；但另一方面，出生性别比、老龄化问题越来越突出。从性别比看，建国后至今60多年中，湖南农村地区，出生性别比严重失衡、人口年龄结构加速老化（留在农村的大多是老人、妇女和儿童）。根据第六次全国人口普查结果显示，湖南常住人口中男性为33768248人，占51.41%；女性人口为31915474人，占48.59%。总人口性别比(以女性为100，男性对女性的比例)由第五次全国人口普查的108.96下降为105.81。10年间，湖南平均每个家庭户的人口也从2000年的3.46人下降至目前的3.32人，家庭户规模缩小。但要认识到，总人口男女性别比的下降是在老年人口性别比显著下降与人口出生性别比提高相互作用的结果，由此带来婚姻性别比挤压越趋严重等问题。从老龄化情况看，湖南常住人口为65683722人，比10年前增加1288449人。其中，65岁及以上人口为6424021人，占总人口的9.78%，较2000年上升2.31个百分点，高于全国平均水平，2011年老龄人口占比又提高到9.99%。这意味着湖南人口老龄化趋势显著加快。从人口流出流入比看，湖南省第六次全国人口普查结果显示，湖南常住人口为65683722人，户籍人口为70780918人，这意味着湖南净流出人口510万人，是人口流出大省。由于流出省外的人口大多为中青年，这在一定程度上加剧了湖南人口的老龄化。

三、加快湖南城乡统筹发展中人口生育政策创新的对策建议

改革开放以来，特别是近年来，湖南站在经济社会发展全局的高度谋划城乡人口发展政策，人口工作取得显著成效。同时，我们也要清醒地看到，这些成绩仍然是初步的、阶段性的。从总体上看，湖南人口的数量、结构、素质等问题仍然没得到根本性转变，面临的人口形势仍然十分严峻，已经成为湖南经济社会全面协调可持续发展的重大瓶颈制约。人口问题的统筹解决，有待于人口生育政策的进一步创新。

1.逐步统筹城乡人口生育政策。在生育问题上，不仅要考虑数量，更要重视人口的均衡持续发展。湖南人口数量基本控制住了，但出生性别比失衡、人口老龄化严重。湖南人口生育政策应该在控制人口数量的前提下，逐步重视“人口年龄结构优化”，正确处理数量和结构的矛盾，这是缓解人口老龄化的关键。在当前湖南人口总量还是增加的前提下，现有的人口生育政策还不能马上放开，要逐步调整人口生育政策。建议“十二五”严格执行现行计划生育政策，“十三五”开始要适当放宽人口生育政策，具体来说，城市夫妻双方有一方是独生子女的允许生育二胎，农村还是沿用原有政策，即第一胎是女孩的间隔几年可以生育第二胎，以此达到优化人口年龄结构的目的，使人口老龄化问题得到缓解。随着“十三五”人口生育政策适当微调后，再根据湖南人口老龄化情况，逐步取消城乡人口生育政策差距，实现城乡人口生育政策一体化。正如前面所述，“十二五”严格执行现行的人口生育政策，“十三五”湖南对人口生育政策进行微调：对城镇的计划生育政策略微放开，对农村的计划生育政策适度从严。具体是加强计划生育管理，城镇夫妻有一方是独生子女的允许生育二胎，农村夫妻维持现有的政策不变，禁止生育三胎。对城镇适度放开的原因是，城镇人口经过30多年的思想转变，已经接受了独生子女政策，并且随着社会竞争的日趋激烈，抚养孩子的社会负担加重，这些因素形成了人们少生的生育意愿。对农村实施从严政策是由于农村传统思想还非常浓厚，养儿防老观念根深蒂固，即便是在严厉的生育政策下都存在多生超生现象，而一旦政策松动，农村的生育水平势必不可控制。到2020年后，再根据湖南人口情况对人口生育政策进行进一步调整，逐步实现城乡人口生育政策一体化：无论是城乡还是农村，一对夫妻可以生育二胎，严禁生育三胎。

2.逐步平衡少数民族人口生育政策。现行的人口生育政策对少数民族相对宽松，2007年修改的《湖南省人口与计划生育条例》明确规定，“自治州、自治县和民族乡除适用本条例第十五条、第十六条规定外，夫妻均系少数民族，一方是农村居民的，可以要求生育第二个子女；夫妻均系农村居民，双方或者一方是少数民族的，可以要求生育第二个子女”。这一政策实施取得了明显的效果，根据第六次人口普查结果看，少数民族人口增长明显快于汉族，少数名族人口所占比例有所上升。但汉族人口所占比重仍为90%以上，依然是湖南人口的主体，这是历史发展的结果。现行的少数民族生育政策体现了既促进民族繁荣和发展，又照顾少数民族特殊性的原则，不仅考虑了各民族的人口基数、地域分布和经济发展状况、医疗卫生条件，也考虑了各民族的宗教信仰、风俗习惯、社会环境以及不同民族间的交流和团结。实践证明，少数民族生育政策是符合民族地区实际的，是行之有效的，是坚持一切从实际出发，民族平等、民族团结和促进民族发展政策的具体体现。但也要认识到，少数民族和少数民族地区往往与“老少边穷”联系在一起，受传统生育观念影响大，大都有“多子多福、养儿防老、传宗接代、重男轻女”的传统观念，不生男孩誓不罢休，早婚早育比较普遍，导致超生现象屡屡发生。随着少数民族地区经济增长速度的加快，人民生活水平的提高，医疗卫生和社会保障条件得到显著改善，由于人口政策的相对宽松，这种福利性的少数民族地区人口生育政策，导致越穷越生、越生越穷，少数民族地区人口增长速度远高于全省和全国的平均水平，人口刚性增长的趋势使得经济增量被人口增量所消耗，与发达的沿海地区相比少数民族人均收入水平差距却越来越大，影响人口素质的提高，对统筹解决人口问题，促进少数民族地区经济社会与人口资源环境的可持续发展构成严峻的挑战。因此，在少数民族人口数量有很大增长、经济发展水平和文化教育水平与汉族差异逐步缩小的情况下，进一步完善少数民族地区人口生育政策势在必行。建议在稳定现行生育政策的前提下，逐步缩小民族、城乡地区差别，取消生育间隔，逐步过渡到一对夫妇生育两个孩子。具体建议“十二五”稳定现行的少数民族地区人口生育政策，“十三五”开始逐步实行与汉族一致的人口生育政策。鼓励一胎，允许二胎，坚决杜绝三胎及多胎生育，可以考虑分地区、分人群逐步推进。

3.采取综合政策治理出生性别比偏高和失独家庭发展问题。性别关系是性别和谐和社会和谐的主要内容。保持人口性别结构平衡特别是出生人口性别结构平衡，是全面落实计划生育基本国策、统筹解决人口问题、确保人口安全的重要内容，对于全面建设小康社会具有重要意义。针对当前出生性别比失衡问题，必须采取综合政策治理措施，发挥社会合力作用。一是完善利益导向政策，提高计划生育女孩家庭的经济社会地位。进一步加大对生育女孩家庭计划生育利益导向机制的投入，在医疗制度改革、社会养老保险、居民最低生活保障、农村土地流转征用及城镇住房拆迁补偿、移民后期开发扶植等工作中，做好公共政策与计划生育优先优惠政策的衔接，切实保障计划生育女孩家庭的合法权益，向计划生育女孩家庭倾斜。制定落实相关政策，倡导招赘婚姻模式，促进男到女家落户。帮助和引导计划生育家庭妇女发展生产、创业致富，提高妇女的经济社会地位。二是制定《湖南省关爱女孩行动办法》，切实保护妇女权益。全面清理涉及歧视女孩及计划生育女儿户的的有关文件规章，制定有利于符合政策生育的女孩成长的社会经济政策，以法规形式促进广泛开展“关爱女孩行动”和“救济贫困母亲行动”，促进女孩健康成长和确保贫困母亲的生活保障；依法严惩溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪行为以及歧视、虐待生育女婴的妇女等违法行为，切实维护女孩和妇女的合法权益，保障女性参与社会政治事务的权利和受培养的机会，增加女性就业机会，提高女性就业质量。三是加强孕产期全程服务管理，从源头防范选择性别生育。建立“三查一治”制度，对在孕已婚育龄妇女逐一建立孕情检测档案，搞好孕产全程服务。四是严厉打击“两非”行为。认真贯彻落实《湖南省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》，严格B超和终止妊娠类药物市场的监管。建立健全超声波设备和执机人员登记备案制度、终止妊娠类药物专管制度、终止妊娠类药物规范使用和登记制度、定期检查制度和有奖举报制度，严格加强监管，切实堵塞非法鉴定胎儿性别和终止妊娠行为的漏洞，认真查处非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠行为。五是制定失独家庭保障法规，创建失独家庭发展基金，关爱失独家庭，切实解决失独家庭发展问题。只生一孩的计划生育政策对控制人口增长起到了积极的作用。只生一个孩子固然好，但孩子有了意外，父母怎么办·老有所养、老有所依，所养、所依，一般来说是靠子女，虽然城里人大部分有退休金，老人生活主要靠退休金，但老人需要精神慰籍，需要享受天伦之乐。据估算，我国至少有100万个失独家庭，每年新增失独家庭7.6万个，湖南也不例外，失独家庭也不在少数。解决失独家庭问题，是一种责无旁贷的“政府责任”。要从法规制度层面保障失独家庭的发展问题，建议制定《湖南省失独家庭发展保障条例》，建立专门针对失独家庭的养老院，创建失独家庭发展基金，切实解决失独家庭的养老、医疗、心理调解等问题。

参考文献：

1.王丽辉.湖南人口发展与社会变迁（1950-2007）.中南大学硕士论文，2010.6.30

2.曾捷.论中国现行人口政策的调整.中国商界（下半月），2010.11.23

3.信息之窗.中共太原市委党校学报，2005.2.28

（责编：芝荣）

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