西安城市计划生育服务站发展的难点与对策

摘要：计划生育服务站作为计划生育事业部门的“窗口”，其工作与广大群众的生活紧密相关。西安在建设国际化大都市的过程中，将面临更加严峻的人口问题。面对人才缺乏、资金不足、品牌效应不强、流动人口增加等诸多问题，城市计划生育服务站如何建设，是国际化大都市人口发展必须探索的重要课题。

关键词：计划生育服务站；计划生育服务体系

文章编号：978-7-80712-402-3(2011)05-061-04

随着我国人口与计划生育工作的发展，计划生育服务站能力建设以及建设模式突显其重要位置。计划生育服务站是计生技术服务体系中的主体，是推动人口计生工作上台阶的重要平台。计划生育服务站作为计划生育事业部门的“窗口”，其工作与广大群众的生活紧密相关，在新时期，抓住机遇推进服务站发展，不仅有利于推动人口计生工作的深入开展，有利于人民群众健康水平的提高。西安在建设国际化大都市的过程中，将面临更加严峻的人口问题。针对城市用地紧张、医疗资源丰富、流动人口大量增加以及群众计划生育、生殖健康需求的不断增长的实际，城市服务站如何建设和发展是国际化大都市人口发展必须面对和探索的重要课题。

一、西安城市计划生育服务站建设的现状和问题

西安市已建立的人口和计划生育服务体系分为市、区(县)和社区街道三级计生服务网络结构。第一层级：由一个计生委直属的计划生育服务中心构成，是全市计生服务的中心和龙头；第二层级：由六个城区计划生育服务站构成，是全市计生服务的主体和骨干；第三层级：由56个乡镇(街道)服务站构成，是全市计生服务的前沿和基础。西安市城市计划生育服务体系三级网络结构如下图所示。

近年来，西安市在探索计划生育服务站建设方面积累了一些成功的经验和做法，如推进精品站建设、突出特色服务、围绕三大工程提供优质服务、加强人才培养等，这些做法对西安计划生育服务体系的发展起到了有力的推动作用。但是，纵观西安市这些年来计生服务工作的历程，我们深切感受到还有一些矛盾和困难有待解决，应作为下一步发展的突破口。

(一)　高级人才缺乏是制约西安城市计生服务水平的瓶颈

计生服务的本质是通过优质技术提供生殖健康等服务，技术含量是第一要求。西安市现有的计生服务站中，技术人才缺乏是一大矛盾。具体表现在：1.拔尖人才少，学科带头人匮乏。全市6个城区服务站(不包括街道站)现有各类人员为103人，其中专业技术人员89人，占86.4％；行政工勤人员为14人，占13.6％。专业技术人员中，医技人员为69人，占67％；宣传教育人员为10人，占9.70％；药具管理人员为10人，占9.70％。全部103人中，具有高级技术职称的5人，中级技术职称19人，初级技术职称39人，无职称40人。具有执业资格的医疗技术人员51人，其中医师18人，助理医师5人，护士20人，药师3人，其他5人。(参见下图)

(二)　基础设施滞后是阻碍城市人口计生服务发展的重要因素

在人们选择生殖生育健康服务时，最先直观的判断就是哪家医院楼房高大、仪器先进、设备种类齐全等。在这些方面，诚恳地讲，西安城市计生服务系统拥有的基础设施难以与西安的很多医院匹敌。

首先，城市计生服务站占地面积有限。拥有与城市计生服务站功能发挥相匹配的办公用地是城市计生服务站生存及发展的必要条件之一。综观西安市，虽然每个区县均有一批达标站，然而仍然存在一些城区计生服务站占地面积不足的情况。其次，城市计生服务站医疗设施老化滞后。当前西安市城市计生服务站医疗设施面临老化滞后，不适应技术服务需求、阻碍城市计生服务站发展的状况。如对计划生育服务工作来说，B超机是必不可少的医用设备。通过调查了解，大部分城市计生服务站仍然使用黑白B超机，没有彩超，并且这些黑白B超机大多处于超期服役状态，不仅使用起来不方便，还影响医疗效果。

(三)　资金投入不足严重影响城市计生服务质量的提质提速

计划生育技术服务机构是落实基本国策、提高-技术服务的非营利公益性事业单位，其事业发展必须以充裕的资金投入做为有力支撑，然而就西安市的现状来看，不仅有些城市计生服务站占地面积有限，而且经费渠道不畅，与人员培训、人才吸引和培养、设备购置、房屋改造等需求相矛盾。可以说，资金投入不足严重影响了政策的落实，制约了计划生育技术服务质量的提质提速。

(四)　服务站品牌效应不强在群众中缺乏吸引力

城市计划生育服务站要发展，完善自身的软件和硬件设施，提高服务质量进而满足群众多元的服务需求必不可少，此外还需要在提高知名度和美誉度，形成品牌效应上下些功夫。特别是在市场经济体制下，“酒香也怕巷子深”，“卖好酒也要勤吆喝”。西安市城市计生服务站在宣传上还有进一步拓展的空间。虽然西安市计生委运用现代传播手段，综合各种传播方法将信息传播给受众，形成报纸上有文章、广播上有节目、网站上有图文、电视上有图像的格局。不可否认，这种直接、便捷的方法在扩大城市计生服务站影响力方面有一定作用，取得了很大的成效，但有些宣传内容和宣传手段的运用还与群众有一定的距离，在一定程度上影响了群众对宣传内容的关注程度和接受程度，进而导致群众对城市计生服务站的不认识、不信任、不认可进而不介入的局面。

(五)　流动人口服务是西安计生月艮务面临的新挑战

随着西安经济社会的快速发展和城市化进程的加快，农村大量富余劳动力开始逐渐向非农产业和城镇转移。农村富余劳动力向外转移，一方面拓宽了农民增加收入的空间，有效增加了实际收入，但另一方面，也增加了城市计划生育管理和服务的难度。目前，西安流人人口总数为223万人，其中育龄人口453112人，占流人人口总量的20％，省外流入人口中，已婚育龄妇女48743人，占已婚育龄妇女流入总数的36.4％。流动人口具有流动性大、隐蔽性强，人员身份错综复杂的特点，再加上社会成分的多员化，给城市计划生育管理与服务带来了一系列的难点问题。如：从业和居所变动频繁、人员户籍属性复杂、无有效证件或不主动配合等等因素，使城市计生工作的服务和管理工作很难顺利开展，再加上缺乏及时、准确的信息交流，有效的制约手段及城市计生服务站人员有限，医疗设备不便携带等原因，均使城市计生服务站在为流动人口提供计生服务方面遭遇诸多困难，这都在一定程度上影响了城市计生服务-站为流动人口提供计生服务的能力。

二、西安市计划生育服务站建设的对策与建议

从西安城市发展规划、社会公益保障、计划生育服务站职能等方面来看，建立和完善人口与计划生育工作的社会化服务体系，对城市人口战略目标的实现意义十分重大。根据前面所提到的矛盾和困难，我们提出以下建议。

(一)　体制创新是提升西安计生服务质量的主要抓手

在统筹解决人口问题上，城市计生服务站的作用不可小觑，然而在新的形势下，它们怎样发展才能适应城市和人口变化，充分发挥功能，国家和陕西省在宏观政策上没有给出明确的答案，而需要西安城市计生服务站在国家、陕西省现有宏观政策的指导下，根据西安市人口的总体情况、发展规划和城市计生服务站的现实状况，积极探索，从实践中总结好经验好做法。包括服务站工作人员的待遇问题，高级技术人员的聘用问题，专业技术人员的职称评定问题，站与站之间、站与社会其他部门之间的横向联合问题等都可以大胆的创，大胆的试。通过创新体制机制、改进工作方法、激励工作人员的积极性和自觉性，达到提高服务水平，实现自身发展。

(二)　做大做强区级站是推进西安计生服务水平的主攻方向

从西安市计生服务体系发挥职能的情况看，在体系网络建设的轻重缓急上，应该采取“保留市级站，做大区级站，合并街道站”的思路。

区级计生服务中心和社区街道计生服务站都是市级计生服务中心的下属单位，它们的职责是顺延下来的，只是街道服务更具体，针对性更强。总体看，区县和街道服务站专业技术人员都比较缺乏，这和经费来源不足的问题是相对应的，但由于街道服务站数量较大，在各级财政收入和财政投入有限的情况下，短期内难以得到有效改善；而区县站技术设施、机器设备、专业技术人员队伍相对基础较好，加之区县一级服务站数量不多，因此，将有限的财政资金、专业技术、高级技术人员等投入提升到区县站，优先发展区县站，不断拓宽区县站的服务项目和服务对象。以区县服务站为重点，全面提升专业服务能力，重点突出办展特色，吸引更多的服务对象，确是当务之急。可见，做大做强区县站，逐步带动辐射街道服务站发展具有一定可行性。

做大做强区级站的目的是为了更好地树立品牌意识，体现城市计生服务的政策效应，不断强化群众对区县服务站的认识。同时，就街道站合并来看，由于街道站管辖范围缩小，在站内部门设置方面则无需“麻雀虽小，五脏俱全”，这样可以避免造成人力资源与财力资源的浪费。由于区站做大做强，功能齐全，社区街道服务站只需主要负责将上面的政策正确传达执行，将所辖区域的计生情况及政策执行情况向上汇报，所以只需要设立一个办公室即可。

(三)　计卫联合是解决西安计生服务技术难题的快速通道

关于西安市计划生育服务的发展，从其体系建立的时间看，经历的时间已经不短了，但是从其服务的技术发展来看，应该说还处在初级水平上。技术设备落后、专家人才缺乏的现状，在短期内难以改变。面对这种自身硬件不足、软件缺乏的情况，要在短期内提升计划生育服务体系，采取计划生育服务站与卫生系统的医院进行技术联合，是一条较好的路子。在这一点上，西安市莲湖区服务站等计生机构进行了有益的尝试，取得了较好的效果。从2008年开始，莲湖区有7个站实行计卫联合开展计生服务。从运行情况来看，这比较符合现阶段西安城市特点。具体做法是，在社区卫生服务中心设立计生技术服务站，通过“一集中”，即把计生服务的科室集中在一个区域；“二突出”，即突出计划生育公益性和免费服务特点；“三整合”，即设备资源和卫生服务中心整合、人员整合、职能整合，工作上相互配合。这种联合，一方面发挥了计生系统完善的组织网络，可以快速通知和组织群众，另一方面发挥卫生系统的技术服务，形成医疗服务档案，交给计生部门，再按照完成情况给卫生部门拨款，随即完成城市计划生育服务。从服务内容上讲，计卫联合比较符合城市居民文化层次较高、对服务要求较高、原有计划生育-服务不能满足其需求等特点，既解决了对市民的计划生育工作需求，又满足了市民对高技术的需求。从近期看，在计生服务站技术设备等

要素短期内难以达到较高要求的情况下，实施计卫联合不失为解决西安城市计划生育水平不高问题的快速通道。

(四)　创新品牌是增强城市计生服务吸引力的关键手段

随着我国经济社会的不断发展，计生服务服务站的所处的生存环境、机遇、挑战、服务对象、服务方式都难免发生变化：，这就要求我们应该紧跟时代变化：更新服务理念、提高服务技术水平，发现开拓新的的服务项目，以满足不同层次人群的需要，以便构筑新的服务体系。在这点上，莲湖区服务站已经进行了有益探索。他们的做法，1、拓宽原有服务对象，提高计生服务覆盖面。把男性纳入关爱人群，改变以往的服务对象往往仅限于孕龄妇女的状况。关注孕龄妇女的配偶，关注男性生殖健康，成为计生服务一大亮点。2、拓宽服务领域，增强计生服务站吸引力。一是根据城市工作、生活节奏较快，人的心理压力大的特点，设立心理救助服务，平稳社会矛盾，让广大服务对象像回家一样回到服务站。二是根据孕期生理、营养、胎教、无痛分娩方法指导等内容，进行跟踪性指导，抢占孕期保健、营养指导、胎教培训、无痛分娩的指导工作，不仅拓展了服务领域，也掌握了孕龄妇女的变化情况。3、优生促进、免费婚检。国家虽然取消婚前检查，但在很多夫妻新婚前，对婚前检查还是有一定的需求，尤其是对于优生优育有着重要意义，莲湖区为此增设免费婚前检查的服务项目，促进新婚夫妇优生优育，增加了服务站的吸引力。

(五)　加大投入是解决城市计生服务站长远发展的根本

俗话说：“兵马未动，粮草先行。”计划生育服务既是一项弹性很大的工作，又是一项刚性很强的工作，很多职能的发挥需要通过投入拉动。为此，一是政府增加财政投入。提升人口质量、实行计划生育政策既是社会公共服务职能之一，也是政府不可推卸的责任。人口与计划生育工作是一项公益事业，这决定了政府的财政投入是人口与计划生育工作顺利开展的重要保障，其中也包括对计生服务站的经费投入。具体说来，可以将把计划生育服务站的建设纳入各级政府公共财政预算予以保证，建立必要的投入和保障机制，确保计划生育技术服务经费到位并使经费投入随西安市财政收入的增长而增长，进而为城市计生服务体系的建立和完善注入源源不断的资金支持和保障。二是适当提高计划生育收费标准。鉴于人口与计划生育工作的公益性质，本着以人为本、为群众服务的原则，西安市计划生育收费标准自从设置以来一直维持在4元/人的标准，然而随着时代的发展、社会条件的变化，这一标准已远远不足以支付城市计生服务站的服务成本、难以调动工作人员的积极性，反而成为城市计生服务站发展和城市计生服务体系完善的障碍。针对这一情况，西安市计生委可以考虑通过与各有关部门协调，适当提高计划生育技术服务收费标准，从而保证城市计生服务站各项工作的顺利进行。

(六)　组建人才梯队是增强城市计生服务后劲的有力保障

从现实看，西安市计生服务体系内部人才支撑力量薄弱，需要着力坚强。1、通过培训建立专业技

术队伍。开展技术服务是城市计生服务站的主要业务之一，虽然计卫联合的运行模式可以在一定程度上为计生部门技术人才匮乏的问题，但为了城市计生服务站的长期发展，在区站一级仍然需要培养自己的技术人才队伍。因此通过培训，提高区站技术人员的技术服务水平显得尤为重要了。2、形成有层次的人才梯队。在技术人员的培养上要形成一个内生性的人才供给机制，即在技术人才培养机制上可通过“传帮带”机制即将有丰富理论和实践经验的技术人员与中、青年技术人员结成“对子”，以老带新，以新促老进而形成老、中、青三级人才梯队，从而为城市计生服务站的人才培养注入源源不断的内生性动力，在整体上提高技术人员的服务技能。3、建立兼职专家库。通过各种方式建成一个兼职专家库，这样做的好处在于：弥补高峰期的人才短缺问题，特别是“三查”期间，可以缓解计生服务站技术人员的工作压力，提高服务效率；当计生服务站在服务期间遇到疑难杂症和突发事件时可以在第一时间联系到专家予以解决；能在一定程度上缓解计生服务站技术人才服务能力有限的问题。4、建立能进能出的用人机制，优化人才队伍结构。建立科学的用人机制和目标考核机制，对计生服务站的工作人员进行考查，考核合格的人员继续留任，对考核没有通过的人员进行业务培训，若培训后仍然没有通过则可以考虑调岗，进而安排更合适的人员在岗位上开展工作，优化人才结构。

(七)　积极引导、齐抓共管是做好流动人口计生服务的有效途径

西安流动人口中，育龄人口占流动人口总数的20％。解决好流动人口的计生服务问题，对城市人口发展有重要意义。1、加强宣传引导，构建长效机制，增强流动人口对计划生育服务的主动性。西安市城区的流动人口大多从事服务行业或者个体经营，忙于生意或工作，对妇女保健意识也比较淡薄。计生服务站应该从宣传、沟通人手，通过发放宣传折页、免费药具等宣传方式，转变了流动人口对生殖健康观念，明确了创业致富与生命健康的辩证关系，拉近流动人口与计生服务的距离。2、齐抓共管，综合协调。和有关部门，如公安、工商、城管、市场、民政、社区、学校等齐抓共管、协调服务，明确相关部门职责，在制定公共政策时，切实做到有利于稳定低生育水平，有利于提高人口素质，有利于促进人口合理流动与服务管理。建立“信息互通、管理互补、服务互动”的工作机制，构筑流动人口计划生育服务的工作平台，提高流动人口计划生育率和综合节育率，改善流动人口的生育观念，提升流动人口生殖健康水平。

(责任编辑：韩毅)

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