建国以来我国人口政策回顾与现行人口政策分析

计划生育政策的利与弊，并探讨现行人口政策的政策效应，最后对中国未来的人口政策提出建议。

关键词 人口政策 计划生育 单独二孩

作者简介：邹颖洁，汕头广播电视大学。

中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-156-04

一、人口政策的概念

人口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素发展变化的法规、条例和措施的总和。 它代表着国家统治阶级在人口领域的意志，而人口领域极为广泛，它渗透到了社会、经济、文化、教育、劳动、就业、体育卫生、社会福利等各方面，在这些领域中的人口政策，称为广义人口政策。与之相对，“影响和干预人口自身的生产和再生产的人口政策”称为狭义人口政策。具体而言，它直接作用于人口的出生、死亡、婚姻等。在狭义人口政策中，主要是干预人口出生的政策。

二、新中国成立以来中国人口政策的演变

关于中国人口政策的分期，由于其在短短半个多世纪中，经历了从无到有、从局部试行到全面推行、从鼓励生育发展到除特殊困难者外普遍只生一个的计划生育政策，再到目前的“单独二孩”政策，在学术界，关于我国人口政策演变的阶段划分有着很大的差异，究其原因主要是因各学者研究角度的不同而引致的。本人认为，中国的人口政策演变大体可划分为如下几个阶段：

（一）从新中国成立至1957年——从客观鼓励生育到逐步提倡节制生育

新中国成立初期，一方面政府致力于恢复生产，另一方面人口迅速增长给社会带来严重后果有滞后性，在毛泽东“在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”思想和苏联鼓励人口增长政策的影响下，当时政府自然不会产生限制人口增殖的决策；而该时期有关限制打胎、节育及人工流产的规定实际上也是在鼓励生育。

在上述背景下，我国人口迅猛膨胀，从解放初的“4万万”激增到1954年第一次人口普查时的6亿。 这时，中央开始意识到人口增长过快给社会造成的压力。周恩来、邓小平等同志都曾表态，认为“避孕是完全必要的和有益的”。与此同时，一些学界的有识之士，如马寅初等，也主张控制人口的数量，提高人口的质量。

1955年，卫生部提出“在中国今天的历史条件下，是应当提倡节制生育的”。 同年3月，党中央批转卫生部党组关于生育问题的报告。1956年初，中央在《1956-1967年全国农业发展纲要》中再次明确，除了少数民族地区以外，要推广节制生育，把节制生育的政策扩展到农村。

（二）1958年至1969年——计划生育思想复苏，但丧失实施的社会环境

正当我国人口政策逐渐走上健康发展轨道之时，1957年开展的反右派斗争中止了其前进的步伐。马寅初的“新人口论”在反右派斗争中被贴上“马尔萨斯主义”的标签，被诬蔑为“假学术为名，向党向社会主义进攻”，就连一些同意“新人口论”观点的人都被打成了右派分子。人口政策的落实工作一时陷于中断。

三年困难时期过后的补偿性生育，伴随着卫生知识和医疗技术的普及和提高，使我国进入了出生率居高不下、死亡率下降、人口自然增长大大加快的人口高增长时期。1964年我国第二次全国人口普查结果显示，我国总人口已达到7.05亿。

1963年10月，中央和国务院决定成立计划生育机构，并“要求中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作。” 计划生育专门机构的设立，推动了计划生育工作的开展，节育活动又悄然兴起。

但是，“文化大革命”的全面发动，严重冲击了人口政策的落实。从1966年至1970年，仅仅5年时间，我国的人口又增加了1亿。

（三）1970年至1991年——计划生育政策的调整完善

“晚、稀、少”人口政策开始执行。1978年10月，《国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中对“晚、稀、少”方针进行了具体的解释，男性25周岁，女性23周岁为晚婚，一对夫妇生育的子女数最好是一个、最多两个，生育间隔需3年以上。“晚、稀、少”人口政策的执行，使计划生育工作取得了明显的成效：较之1970年，1980年的人口出生率降至18.21‰；自然增长率降至11.87‰， 降幅超半。

1980年9月，国务院宣布调整计划生育政策，除人口稀少的少数民族地区以外，在全国不分城乡地推行独生子女政策，希望在20世纪末全国总人口不超过12亿。但由于三年困难时期（1959年至1961年）后补偿性生育的人口在此时开始进入育龄阶段，虽然国家执行严格的计划生育政策，但人口出生率及自然增长率还是不可避免地有所反弹。面对困难的人口形势，1980年9月，中共中央发出《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出，为争取在20世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年，中央又规定“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。” 但由于这与人民群众，特别是占绝大多数的农村人口的生育期望相差巨大，在政策落实过程中遇到了很大困难。

鉴于政策产生了许多始料不及的阻力和负面效应，1984年中央决定“开小口、堵大口”，在农村地区逐步实行第一胎生女孩的夫妇允许再生第二胎，城市和城郊除特殊情况经过批准外一对夫妇只生育一个孩子的政策。

1990年第四次人口普查数据显示，我国大陆30个省、自治区、直辖市和现役军人总人口为11.34亿（该数据以北京时间1990年7月1日零时为标准时间）。按照当时14.70‰的自然增长率来预测，20世纪末总人口逼近13亿已成定局。

（四）1991年至2013年——计划生育政策的稳定发展

第四次人口普查结果显示，我国的人口数量和增长率已经达到了严峻的发展态势。鉴于此， 1991年5月，党中央、国务院发出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，至此，我国计划生育政策正式形成，该决定要求在一定时期内必须坚决贯彻落实现行人口政策不动摇。2001年12月出台的《人口与计划生育法》再次明确提出“国家稳定现行人口政策”。

我国计划生育政策的基本内容是：提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。

（五）2013年至今——人口政策进行调整，实施“单独二孩”的人口政策

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关十全面深化改革若干重大问题的决定》，当中提到：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这一政策的实施，是30多年来我国计划生育政策的首次重大调整。

三、实行计划生育政策的利与弊

我国的计划生育政策是在特定的历史阶段，针对特殊的国情，为了国家和民族的生存和发展而作出的选择。也正因为计划生育政策有着限制人口增殖、强制性、有法律保障等特点，才使得我国的生育水平在短短的十几年间发生巨大转变，但我们也必须清楚地认识到，计划生育政策的实施也带来了许多负面效应。

（一）计划生育政策取得的积极成效

1.降低了人口增长率，减少了我国人口增长量。我国人口增长率在20世纪80年代已降至1.67%以下，1997年以后又降至1.01%以下。人口增长率的降低，极大地缓解了中国人口基数庞大所带来的人口数量的压力。

2.为促进我国经济、社会的发展作出了贡献。人口增长率的降低、新生人口的减少有效地缓解了我国人口对经济和社会发展所造成的压力，为我国综合国力的提升和人民生活水平的改善作出了巨大贡献。

3.减轻了人口和土地、资源的矛盾，促进了社会的可持续发展。虽然我国是资源丰富的大国，但是从人均量看却是一个资源相当贫穷的国家。实行严格的人口政策是为了实现人口与资源环境的可持续发展，使我们的子孙后代能够生活在一个资源没有遭受过度掠夺的环境之中。

计划生育政策在实施过程中，正面效应是主要的。然而，任何一项政策都不可能非常完美，或多或少都会产生某些负面效应，计划生育政策也不例外。

（二）计划生育政策产生的问题

1.人口老龄化。不同年份各年龄段人口比例表

从上表可以看出，我国老年人口占总人口比例呈逐年上升的趋势。按照国际上惯用的判断标准，如果一个国家或地区60岁以上人口占总人口的10%或以上，65岁以上人口占总人口的7%或以上的话，即可视为老龄化社会。1999年，我国60岁以上人口占总人口比例达11.1%，65岁以上达7.4%，已经进入了老龄化社会。近期的人口预测发现，至2050年，在每100个人中，就有30个60岁以上的老人。

2.性别比失调。国际上一般认为出生性别比在102-107之间为正常，即新生儿中每100名女婴相对的男婴数在102-107名这个范围内属正常。但有关统计数据显示，从20世纪80年代起，我国的出生性别比持续走高，第3次人口普查中性别比为108；第4次人口普查上升到111；第5次人口普查高达117，少数省份甚至达到130， 远远超出正常值。其根本原因在于受我国重男轻女、养儿防老等传统思想的影响，而计划生育政策的实施减少了生育的机会，更进一步强化了人们对男孩的偏好，进而影响到对性别的选择。到20世纪90年代中期以后，由于B超技术的普及加之社会监督力度不够，非医学需要的胎儿性别鉴定与选择性别的人工中止妊娠逐渐增多，医学先进仪器在客观上起了负面作用。

3.一定程度上影响社会稳定。如前文所述，计划生育政策与人民群众，特别是占人口80%的农村人口的生育意愿相差甚远，许多农村和少数民族地区的夫妇心里还存在生男孩的想法，因此，我国的人口政策的实施就必须带有一定的强制性。一般情况下，较严格的政策往往需要强制执行，这就可能在一定程度上影响干群关系，甚至会成为社会不稳定的因素之一。

无可否认，我国的计划生育政策为促进经济和社会的健康发展作出了巨大贡献，但近年来，随着我国社会、经济的发展，我国人口形势发生了巨大变化，在这样的背景下，计划生育政策的弊端逐渐显现，人口形势的转变开始呼唤生育政策进行调整与完善，以顺应人口的长期均衡发展，由此誕生了我国现行的“单独二孩”人口政策。

四、中国现行“单独二孩”人口政策的政策效应探析

（一）有利于适当提高生育率

自从20世纪90年代初期总和生育率降低到更替水平（总和生育率是指一个国家或地区的妇女在育龄期间每个妇女平均的生育子女数。一般认为总和生育率应大于2.1，若小于2.1，新生人口是不足以弥补生育妇女和其伴侣数量的。）以下，我国妇女的生育率一直一路走低，如果生育率仍然持续下降的话，我国人口总数会呈现雪崩式的减少，劳动年龄人口（一般指法律规定的成年年龄至法定退休年龄的这部分人口）将迅速减少，而60岁以上人口占总人口的比重将显著增加，人口结构性问题将更为突出。“单独二孩”政策的实施会使生育率有所回升，改变现阶段人口增长过缓的现状，避免进入超低生育水平，并缓解低生育率所带来的社会问题，实现和谐发展。

（二）有利于适当缓解中国人口老龄化的速度

就绝对数量而言，“单独二孩”政策的实施并不能直接影响到老年人口绝对数的增长，无法改变老龄化的趋势。但是从相对数量上看，生育率的回升，新生儿数量的增加提高了年轻人口在总人口数中所占的比例，使得老年人口在总人口中所占比例提高的速度有所减缓。“单独二孩”政策对于解决我国当前独生子女家庭巨大的养老压力问题暂时来说并没有多大的帮助，至少要等到目前的独生子女步入老年以后，“单独二孩”政策才显现出它的作用，家庭养老的困境才能得到一定程度的缓解。

（三）有利于中国民主政治的可持续发展

以往严格的计划生育政策导致群众自我选择生育的空间非常小，“单独二孩”政策的实施，是中国政府从以人为本的角度出发对基本生育权的尊重，是中国政府进一步贯彻以人为本和依法行政的执政理念的具体体现。“单独二孩”政策的实施，扩大了公民在生育方面的自主选择，使人权保护进一步得到完善，更有助于中国民主政治的可持续发展。

（四）有利于家庭结构的平衡和个人的发展

计划生育政策实施以来，中国的伦理结构出现较大变化，亲情概念也在某种层面上逐步淡化。例如对于独生子女而言，中国传统意义上的兄、弟、姐、妹、姑、姨、舅、表、堂等称谓可能会无法理解，计划生育政策继续实施下去使得相当一部分传统文化正在逐步消逝。

目前，我国绝大多数家庭的人口结构模式都是“421”型，独生子女从小深受家庭长辈的宠爱甚至溺爱，许多独生子女的自主能力、适应能力、责任意识、感恩意识等都相当的匮乏。从人的社会化的角度来看，“单独二孩”政策的实施，更多的孩子会拥有自己的兄弟姐妹，儿童可以通过与同龄群体的交流，学会分享，发展个性，完善人格，进而发展成为一名合格的社会公民。

（五）有利于减少“失独”问题的发生

计划生育政策实施以来，多数中国家庭都形成了“421”的家庭结构，在这一家庭结构下，家庭的诸多功能不断弱化，使得这些家庭在应对风险方面十分脆弱。例如独生子女家庭的养老功能，一旦独生子女发生意外，对于父母而言将是致命性的打击。“单独二孩”政策的实施可以在将来有效减少失独家庭总量，提高家庭抵御风险的能力，避免失去唯一的孩子之后，给父母带来心理上无法承受的巨大痛苦。

（六）有利于缓解出生性别比偏高的问题

尽管新中国成立后妇女地位有了明显提高，但由于受传统观念的影响，重男轻女的现象仍然存在。计划生育政策的实施更进一步强化了人们对男孩的偏好，并影响到对性别的选择。“单独二孩”政策的实施在增加了一部分育龄妇女生育的机会，一部分人可能在自然的条件下就已经实现了生男或生女的愿望，对男孩的偏好就不会像当初执行严格的计划生育政策时那么狂热。

“单独二孩”政策虽然不能使出生性别比回归正常，但在某种程度上肯定能缓解出生性别比居高不下的问题。但我们也应该看到，出生性别比偏高形成的原因是多方面的，可以说，它是计划生育政策带来的负面结果，但是光从人口政策着手，依靠增加每个家庭生育的孩子数量无法根本解决问题。观念的转变是行为变化的前提，因此，政府应当着眼于提高人口素质，尤其是提高妇女的受教育程度，由此来转变人们对子女数量和性别的看法。此外，我国应当进一步制定和完善相关法律、法规，严格管理B超使用准入制度，立法严禁和打击非医学需要的胎儿性别鉴定与选择性流产，并加强社会监督制度。

（七）有利于释放一部分生育能量

“单独二孩”政策充当人口政策调整的试金石，可以检测育龄人群的生育意愿，释放一部分累积的生育能量，如果没有出现扎堆生育的现象，而后再考虑实行全面放开二孩政策，可避免因为一次性全面放开二孩政策可能造成的生育水平震荡而给人口结构和社会公共服务带来的冲击，实现人口增长的平稳、可控发展。

（八）有利于促进我国人口素质的提高

贝克尔认为，发达国家生育率下降，是因为随着经济的增长，人的时间价值随收入的增加而提高，时间价值的提高使生育孩子的成本增加，因而发达国家的夫妇更注重孩子的质，而不注重孩子的量。相反，在不发达国家，由于收入低，人的时间价值就低，生育孩子的成本也低，从而倾向于注重孩子的量，而不注重孩子的质。 与此类似的是，我国的计划生育政策是向农村“倾斜”的政策，即农村和少数民族夫妇可以生二胎，而城镇夫妇只可生育一个孩子。但我国目前的情况是农村家庭孩子在接受良好教育方面比城镇孩子要困难得多，我们又必须承认，接受教育对个人素质的巨大影响是毋庸置疑的。在这样的情况下，假设农村出生人口是城镇的2倍的话，那么我国相对低素质的人口的比例会越来越大，而高素质人口的比例会越来越小，从而出现低素质人口挤压高素质人口的局面，形成人口素质的逆淘汰。而“单独二孩”政策的实施主要是城市家庭和比较发达的农村地区家庭受益，因此在一定程度上能够促进我国人口素质的提高。

五、对我国未来人口政策的思考

我们必须清楚地認识到，任何政策的制定与施行都不可能一蹴而就，生育政策也不例外，与之前的生育政策一样，“单独二孩”仅仅是在防范新生人口骤然大幅增加、避免资源环境和公共服务等方面压力骤然加大的前提下所做出的渐进性调整和阶段性完善的政策，它在促进人口均衡发展、家庭结构的平衡和促进我国人口素质的提高等方面具有积极意义，但还不能从根本上解决我国目前的老龄化和出生性别比偏高等问题。随着时间的推移，我国的人口形势也会不断发生变化，在新的背景环境下，未来还要与时俱进，适时调整生育政策，启动全面放开二孩的政策，最终实现不分地域、不分民族、不分城乡的所有家庭均可生育二孩的目标，以实现我国人口长期均衡发展。

注释：

于学军、解振明主编.中国人口发展评论：回顾与展望.人民出版社.2000年版.第2页.

吴忠观主编，周君玉、陈文彬、刘克发副主编.人口学.重庆大学出版社.1994年版.第209页.

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汤兆云.20世纪60年代中国人口政策评价.江苏行政学院学报.2004（4）.

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于学军、解振明主编.中国人口发展评论：回顾与展望.人民出版社.2000年版.第13页.

1953、1964、1982年数据依据《中国人口年鉴1985》；1990年数据依据《中国人口统计年鉴1991》；1999年数据依据《中国人口统计年鉴2000》得出.

中国1982年，1990年，2000年人口普查资料.中国统计出版社.1982.1990.2000.

李丽辉.关于调整现行人口控制政策的若干建议.商业时代理论.2005（29）.第13-14页.

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[5]汤兆云.当代中国人口政策研究.知识产权出版社.2005年版.

[6]胡伟略.人口社会学.中国社会科学出版社.2002年版.

[7]汤兆云.新中国人口政策的演进历程.世纪特稿.2003.

[8]翟振武，赵梦晗.“单独二孩”政策的前因与后果.人口与计划生育.2014（3）.

[9]湯兆云.我国现行人口政策的形成与稳定.江苏大学学报（社会科学版）.2004（1）.

[10]中共中央关十全面深化改革若干重大问题的决定.（2013-11-15）. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207-12.html.

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