新中国西藏儿童福利事业的发展与展望

[摘要] 西藏的儿童福利事业经历了从无到有，由小及大，不断完善深化的发展进程。本文对西藏儿童福利事业的发展进程进行了梳理，对西藏未来构建普及的、整合的、可持续的儿童福利事业体系提出了几点思考。

[关键词] 西藏；儿童；福利事业

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1002—557（X）（2014）01—0183—06

一、新旧时代西藏儿童生活状态概观

（一）旧西藏儿童的生活状态

20世纪50年代前的旧西藏实行的是封建农奴制度，占人口不足5%的官家、贵族、上层僧侣三大领主占据了西藏的绝大部分耕地、草原、牲畜，占人口95%的农奴、奴隶终身依附于三大领主。这一时期，西藏形成了政教合一的统治政权。这一特殊的社会形态，等级森严，体现了鲜明的阶级性。农奴和奴隶的子女同其父母一样，属于领主的私有财产，由其进行买卖、转让、赠送、交换，生杀大权全掌握在领主手里，毫无人身自由可言。对于儿童的养护，也体现着阶级差异。农奴和奴隶的孩子更多的是家庭教养，3岁前由母亲、老人养护，4岁后可以在日常生活中游戏玩耍。贵族的子女则能受到更好的教育和保护。次仁央宗在《西藏贵族世家》中介绍，贵族家庭对于幼儿的教育是极为自由和宽松的，贵族家庭会聘请专门的保姆来对儿童进行学前阶段的教养。一般的贵族家庭会腾出一间小房子专门作为幼儿的游戏房，游戏的内容多为“娃娃家”。贵族子女的玩伴除了亲戚孩子之外就是奴隶的孩子。在游戏中，奴隶的孩子永远处于附属的地位，使贵族的儿童从小就体验着贵族生活方式，而这种主仆关系也通过游戏慢慢地渗透到以后的生活中，继而成为现实中的阶级不平等。

（二）社会主义新西藏对儿童生活状态高度重视

1951年，西藏实现和平解放。1959年实行民主改革后，西藏实现了社会制度的根本转变，儿童与其他社会成员一样得到了社会的平等对待。1965年西藏自治区成立，西藏从此走上了社会主义现代化建设的道路，特别是国家实行改革开放以后，西藏紧跟全国的步伐，社会经济、政治、文化步入了新的发展阶段。随着改革的观念深入人心以及现代化发展进程的加速，西藏社会文明程度大大提高，人们对于儿童的看法也发生转变——人们意识到儿童是需要被保护、被关爱的特殊群体，儿童是不依附于成人的独立个体，他们同成人一样，享有生存权、发展权、受教育权及其他合法权益。《西藏自治区儿童发展纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》）指出，“儿童期是人的生理、心理发展的关键时期，儿童群体是相对脆弱的群体，需要特殊的保护和照料，需要各级政府和全社会的关爱和正确的教育、引导，以保证其身心健康的发展”。

二、新中国西藏儿童福利事业的发展历程

跟随西藏社会发展和进步的步伐，西藏的儿童福利事业经历了从无到有、从小到大的发展过程。在旧西藏时期，由于儿童被认为是家庭私有财产，因此，社会性的幼儿教育与儿童福利保障均是一片空白。直到社会主义新西藏，儿童福利事业才被提上议事日程。

（一）民主改革后儿童福利事业的萌芽——从临时救济和关注孤残儿童开始

新中国宪法明确规定了保护儿童的原则。规定未成年人在政治、经济、文化、社会和家庭方面，享有与成年人同等的权利。

1951年西藏和平解放后，在中国共产党和中央人民政府的关怀与支持下，西藏的社会福利事业实行“临时救济”的政策。为解决历史遗留下来的大量流离失所的鳏寡孤独、残病人员的救济安置问题，中共西藏工委及自治区筹委会贯彻“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”方针，采取了为孤儿解决就学，对丧失劳动能力、无生活来源的群众给予生活救济的办法。

西藏民主改革之后，儿童福利事业逐渐起步。在党中央的领导和关怀下，西藏政府于1959年在拉萨建立了西藏第一所社会福利院——拉萨市社会福利院，集中解决全区盲聋哑残儿童和孤儿的收养问题②。它的建成，不仅填补了西藏儿童福利事业的空白，而且彰显了社会主义制度的优越性，有利于维护孤儿的合法权益，保障处境不利儿童的生存权、发展权，可以说具有极大的历史意义。

（二）改革开放后儿童福利事业稳步发展——建设福利机构、制定政策法规

改革开放后，国家又相继颁布了一系列与保护儿童有关的法律，从不同角度，体现和贯彻了宪法所确立的保护儿童的原则。《中华人民共和国未成年人保护法》规定，未成年人“不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等”，依法享有“生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”；《中华人民共和国教育法》《母婴保健法》《劳动法》等对儿童受教育权、卫生保健和劳动保护做了规定；《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《收养法》等对残疾儿童、女童及被收养儿童的保护做了规定。1992年，我国制定了《九十年代中国儿童发展规划纲要》，这标志着中国的儿童福利事业进入新的发展局面。

在这样的大背景下，西藏儿童福利事业进一步发展。西藏自治区政府致力于保障儿童权益，规范相关政策法规，大力兴建福利机构，民间力量也开始参与进来。该时期儿童福利事业的侧重点仍然是针对弱势儿童群体的关爱和照顾，但管理更为规范。

1.设立福利机构，保障孤残儿童权益

1984年第二次西藏工作座谈会召开后，全国性的援藏工作开始，西藏加快了现代化建设的步伐。1994年7月，第三次西藏工作座谈会召开后，在党中央关心、全国支援的形势下，西藏自治区建立了西藏自治区儿童福利院，共收养儿童482名；全区共建立了民办和民办公助的孤儿院5家，收养儿童378名。

1994年，在拉萨市相继建立了以“彩泉福利特殊学校”和"SOS儿童村”为代表的5家民办社会福利机构，共有床位460张，收养孤残儿童378名。其中，“彩泉福利特殊学校”收养孤儿140人，“SOS儿童村”组建17户家庭，共收养全区的健康孤儿169名。这些儿童福利机构还开展了家庭寄养、区外福利机构代养等工作，被寄养、送养、助养的孤儿有30余例。此外，拉萨市德吉孤儿院、曲珍孤儿院、群增孤儿院等都是由民间人士兴办的，社会力量在保障孤残儿童权益方面成为政府的有益补充。

2.制定政策法规，规范福利管理在全国贯彻落实《九十年代中国儿童发展规划纲要》的大背景下，1993年6月7日，西藏自治区政府制定了《九十年代西藏自治区儿童事业发展规划纲要》（以下简称《纲要》），强调坚持“儿童优先”原则，将《纲要》的实施纳入西藏经济和社会发展总体规划中，采取有效措施，全力推进《纲要》的实施。这也是西藏自治区第一部促进儿童发展的区级行动计划。

1994年8月18日，西藏自治区第六届人民代表大会常务委员会通过了《西藏自治区实施<中华人民共和国未成年人保护法）办法》，规定了未成年人应享有的各项权益。1998年7月17日，西藏自治区政府印发了《关于加强母婴系统管理的暂行规定》。1999年8月17日，西藏自治区工委、民政厅党组、财政厅党组发布《关于妥善解决本区孤儿就学等问题的意见》，要求各地市要建立和办好儿童福利院，在义务教育阶段就读免学杂费等。为了解决好孤儿的就学问题，自治区党委办公厅转发了该《意见》。

无论是资金方面，还是政策保障方面，西藏自治区政府对孤残儿童的救助工作努力提供保障。这一时期儿童福利事业的稳步发展不但为西藏经济发展、社会进步和精神文明建设做出了积极贡献，而且为维护西藏局势稳定、加强民族团结和促进社会和谐发挥了巨大的作用。

（三）20世纪末期至21世纪初期西藏儿童福利事业大力推进——重视儿童多项权益和关注全体儿童

中国于1992年正式成为联合国《儿童权利公约》缔约国。《儿童权利公约》强调儿童最大利益原则、儿童尊重原则、无歧视原则、尊重儿童观点原则；强调儿童享有信息权、受教育权、娱乐权、文化与社会生活的参与权、思想和宗教自由权、个性发展权等多项权利，以保证儿童在身体、智力、精神、道德、个性和社会性等诸方面均得到充分的发展。受此影响，中国社会对于儿童的看法有了新的拓展，影响所及，西藏社会对于发展儿童福利事业及保护儿童权利又有了新的动力。

进入21世纪以来，西藏社会的现代化、城市化进程迈入了全新的发展阶段。2010年，胡锦涛主席在第五次西藏工作座谈会上指出：“经过民主改革50年特别是改革开放30年来的不懈努力，西藏已经实现了基本小康，西藏发展已经站在新的历史起点上。西藏存在的社会主要矛盾和特殊矛盾决定了西藏工作的主题必须是推进跨越式发展和长治久安”，“要注重经济社会协调发展”，“注重提高基本公共服务能力和均等化水平”，“要努力建设‘团结、民主、富裕、文明、和谐’的社会主义新西藏”。这种新的社会建设的理念突出了党中央对社会与公共服务事业的高度重视，这必然影响到西藏儿童福利事业的发展，事实也证明，在新时期“儿童观”的指导下，西藏的儿童福利事业取得了很大进展。

1.继续推进孤残儿童的救助保障工作

这一时期，西藏自治区孤残儿童除以公办儿童福利机构收养为主外，民间孤儿收养工作也健康开展，孤儿收养登记达400余例。2010年，西藏自治区民政厅发布通告，为进一步改善西藏城镇孤寡老人和孤儿的集中供养问题，西藏财政将下达社会福利机构建设资金3353万元，用于新建13所社会福利院和19所社会活动中心和儿童福利院。

2.关注妇幼保健，保障儿童健康、卫生和营养

《纲要》指出，到2010年，要完善儿童卫生保健服务体系，在城镇展开婚前医学检查，保障孕产妇安全分娩，降低婴儿和5岁以下儿童死亡率，提高儿童营养水平，将妇幼保健工作纳入农牧区合作医疗中，坚持“以农牧区为重点，预防为主”的方针，逐步增加妇幼保健、卫生防疫、计划生育经费；确保对妇幼卫生、疾病控制、计划生育等基本卫生服务的经费投入。推广适宜的医疗保健技术，推广和应用口服补液疗法、儿童疾病综合管理、母乳喂养、婴幼儿科学喂养、食盐加碘、儿童生长发育监测等措施。上述措施的实施促使西藏儿童卫生保健水平有很大提高。

3.保障儿童受教育的权利根据《纲要》的要求，21世纪前10年，西藏要达到基本普及九年义务教育的目标，继续实施“国家贫困地区义务教育工程”、“希望工程”、“春蕾计划”、“中小学危房改造工程”等助学工程，保障贫困地区儿童就学权利，改善办学条件，对农牧区的儿童上学实施包吃、包穿、包学的“三包”政策；切实保障女童受教育的权利，消除阻碍女童入学的障碍，同时积极提高学前一年入园率。中共中央第五次西藏工作座谈会期间亦明确提出，要大力发展学前教育，要在2020年努力使西藏实现学前一年免费教育，学前毛入学率达到60%；重视发展特殊教育等。这些数字和事例充分说明，在社会主义新西藏，儿童的生活更为幸福，儿童作为社会主义新西藏未来的建设者和接班人，其生存权、发展权、受教育权等都得到了完善的保障，主体地位进一步凸显。

4.继续推行儿童发展规划

为贯彻落实国务院《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，进一步加强对西藏自治区儿童权利的保护，西藏自治区政府制定了《西藏自治区儿童发展规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》），《规划》中确定了健康、教育、福利、社会环境、法律保护5个发展领域47项主要任务和61项相应的策略措施。落实儿童优先原则，完善覆盖城乡儿童的基本医疗卫生制度，提高儿童身心健康水平；促进基本公共教育服务均等化，保障儿童享有更高质量的教育；扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系；提高儿童工作社会化服务水平，创建儿童友好型社会环境；完善保护儿童的法规体系和保护机制，依法保护儿童的合法权益。《规划》的确立彰显了西藏自治区政府对儿童事业的重视，也体现了新时期西藏社会对儿童权利的价值认识之清、保护意识之重，这对提高西藏儿童健康素质、构建和谐社会具有重要意义。

三、对西藏儿童福利事业未来发展的展望

确保所有儿童身心健康成长，直接关系国家的根本利益，关系中华民族的伟大复兴和祖国的前途命运。在倡导“跨越式发展”、“构建和谐西藏”的今天，西藏儿童福利事业的发展取得了巨大成就，遇到了前所未有的良好机遇，同时仍面临一些问题和挑战：一是由“补缺型”向“普惠型”模式的转变较为缓慢，如何在现阶段及未来切实做到关注所有儿童的全面权利，还需要儿童福利理念更新带动、管理体制转变等一系列转型；二是城市化进程给西藏社会带来了一些新的问题，诸如流动儿童的保健和教育问题、地区和城乡之间发展不平衡导致的儿童生存发展环境的差异性问题、儿童教育的公平性问题以及孤残儿童就业培训和保障问题等，对儿童福利事业提出了新的挑战。如何应对这些新形势，也需要在后续的发展过程中认真思考应对。

（一）更新儿童福利理念，扩展儿童福利机构的形式与功能

笔者认为，西藏儿童福利事业在未来的发展，首先应倡导观念的进一步转变。要提升西藏社会对儿童的重视程度。随着我国社会福利观念由补缺型向普惠型的转变，按照“儿童幸福需要最高一级的政治行动”的原则，未来西藏儿童福利事业的发展必然要树立全区尊重儿童权利、儿童全面发展和儿童参与社会发展的认识，重视和关注儿童事业。

还要发挥儿童福利事业支持体系的多元参与作用，例如将政府的力量和民间的力量整合起来，广泛挖掘人力、物力资源，建设多种形式的儿童福利机构，如儿童日间照料中心、流浪儿童庇护中心、孤儿学校、儿童教育中心、儿童社区活动中心、残疾儿童康复中心、培训中心等，以便让更多的儿童受益。

（二）构建完善的儿童福利政策体系，理顺福利管理体制

从某种意义上说，儿童福利与保护是随着西藏城市化、现代化进程而产生的。在旧西藏，儿童是家长的私有财产，照顾儿童是家庭私事。随着工业化和城市化的进程，就业、家庭生活、社会秩序等问题突出，如何支持家庭的抚育功能，保障儿童身心健康成长，则成为政府面临的政治任务和责任。从这一角度来看，儿童福利不仅仅是一个家庭需要解决的问题，而是国家和社会需要统筹、保障和解决的重大议题。对于西藏政府而言，当务之急是要从政策的角度完善儿童福利的相关法律法规，构建一套完整的政策体系，以从政府强制的角度为儿童福利事业发展提供坚强的后盾。例如，制定《西藏儿童社会工作管理条例》《儿童福利机构设置管理规程》等，真正做到统筹管理、未雨绸缪，使西藏的儿童福利事业的发展有法可依，有据可循。

此外，在儿童福利的管理体制上，要转变思路。儿童福利事业是一项综合性较强的公益事业，涉及到卫生、教育、民政、妇联、财政、建设等多个部门。这些部门都参与儿童福利工作，由于缺乏协调和整合机制，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况。目前，西藏自治区政府尚且没有一个专门的管理部门负责相关统筹管理儿童福利事业，全区的儿童福利工作仅归属于民政部门管辖，在自治区民政厅下设“社会福利和社会事务处”，主要职责是“拟订社会福利事业发展规划、政策和标准；拟订老年人、孤儿和残疾人等特殊群体权益保护政策；指导全区收养登记工作，负责管理涉外收养登记；拟订流浪乞讨人员的救助管理办法，指导全区救助服务机构的建设与管理，协调区内和省际生活无着人员的救助工作。”将儿童福利工作归入社会福利管理体系之下本无可厚非，但是这样的管理有可能会导致各部分各司其职，无法形成合力，影响了儿童福利事业发展的效率和质量。

在笔者看来，建立类似自治区“儿童福利管理中心/办公室”这样的跨部门协调管理服务机构，整合各相关部门的资源，进行协调管理，或许是一条可行之路。

（三）培养一批专兼职结合的高素质福利工作者队伍

要发展好西藏儿童福利事业，培养一批“靠得住、用得上”的儿童福利工作队伍至关重要。这些工作者首先必须要热爱儿童福利事业，了解儿童生理、心理、营养、卫生知识，掌握基本的社会工作技能，具备熟练的沟通技巧和社会适应能力。就西藏目前的情况来看，儿童福利工作者的队伍建设远远不能满足未来的发展需求。如何培养这样一批过硬的队伍则是后续需要密切关注的问题。

就笔者看来，要考虑持久发展的问题，可以按照“专兼职结合”的思路来完善队伍建设。比如面向区内外本专科、高职学校招聘社会工作专业、学前教育专业的毕业生，其专业性较强，上手快，可以较快适应儿童福利工作，提高工作质量；同时可通过倡议，发动引导志愿者服务活动，面向社会招募志愿者，如小学退休教师、社会爱心人士、社团组织、实习大学生、各类慈善基金会等，吸收大量的人力资源，通过短期的职业培训，有效提高其能力水平，可以较快的补充队伍数量。通过这样专兼职结合，两手抓的路子，逐步建立起一支稳定的、可持续的儿童福利工作者队伍。

（四）加强对孤残儿童生存技能、就业保障等方面的培训

西藏儿童福利事业未来发展的另一个重要问题是，必须完成对孤残儿童群体由“输血”到“造血”的思路转变。一方面，可以在儿童福利机构内部设置一些技能性、实践性课程，加强对孤残儿童生存技能的培训，以保障其未来就业，顺利适应社会生活；另一方面，可以大力发展孤残儿童的职业教育，将职业教育与福利教育结合起来，探索一条可持续发展的新路子。目前，如在“拉萨彩泉福利特殊学校”和“拉萨市特殊学校”，都招收了相当数量的孤残儿童，并培养他们一定的职业技能。有的聋哑儿童已经学会了绘制唐卡的技艺，甚至完全可以自食其力。

总而言之，对西藏的未来发展来说，儿童是最宝贵的财富，是不可或缺的一份保障力量。在未来一定时期，西藏自治区应努力将所有儿童都纳入政府保护之下，建立普及的、系统的儿童福利服务体系，将计划生育、妇幼保健、食品营养、计划免疫、技能培训等都纳入管理服务体系之中，整合民政、财政、发展改革、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门的资源和力量，协同共青团、妇联、残联等群众团体，提高儿童接受教育、家庭照顾、社会关爱、就业保障等公共服务体系，以确保所有儿童身心健康成长，为西藏未来的发展培养一批优秀的栋梁之才。

[本文责任编辑 徐绍强]

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