公共危机管理研究述评

一、引言

公共危机管理已成为学术界一个焦点、热点问题，学者们在撰写相关研究综述时运用的理论框架归纳起来为：公共危机概念界定、危机的类型与特性、危机的诱因、危机研究领域与范围、危机中的政府管理、法制保障、危机管理主体以及危机管理体系(机制)的构建等方面。公共危机管理是实践性极强的学科，其研究不仅包括基本的理论，还有立法、组织设计研究和工作流程，这是因为公共危机管理实践是依法在一定的组织设计下进行的。本文运用系统的文献分析方法，梳理国内外公共危机研究情况，从国外公共危机管理研究、国内公共危机管理研究两个方面构建公共危机管理研究学术谱系，评述公共危机管理研究。

二、国外公共危机管理研究的基本情况

国外公共危机管理研究主要有三个方面：(1)以企业为视域的公共危机管理研究；(2)以国家为视域的公共危机管理研究；(3)全球公共危机管理研究。这三个方面的危机管理往往是紧密相联的。无论是20世纪七八十年代美国发生的三里岛核电站放射性物质外逸事故、宝洁公司止血塞危机、强生公司泰诺止痛胶囊事件、联合碳化物公司在印度博帕尔发生的严重毒气渗漏事故，还是近几年发生的阜阳毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美国墨西哥湾油井爆炸事件等等，既是企业危机管理问题，也是公共危机管理问题。

以企业为视域的公共危机管理研究主要有：美国学者史泰芬·安德尔(stephen J.Andriole，1985)率先推出具有代表性的研究成果《企业危机管理》一书，对企业危机管理的环境、危机管理预警方法、危机决策方法和未来危机管理技术等进行了分析，重点研究了危机预测和决策的特点，并提出了一些较为新颖的方法，还将这些方面做了时间上的对比，具有重要的理论意义与实用价值。美国学者史蒂文·芬克(StevenFink，1986)撰写了《危机管理——对付突发事件的计划》一书。他指出，危机管理是有计划地挪去组织的风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。并将危机分为四个阶段：征兆期、发作期、延续期、痊愈期。美国危机管理大师罗伯特·希斯(Robrt Heath，2001)提出危机管理4R模式，即缩减力(Reduction)(减少危机情境的攻击力和影响力)、预备力(Readi—Hess)(使企业做好处理危险情况的准备)、反应力(R—sponse)(尽力应对已发生的危机)、恢复力(Recovery)(从危机中尽快恢复)四个危机管理阶段。诺曼·奥古斯丁(Norman R.Augustine，2001)认为，每一次危机本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而习惯于错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良的危机管理的典型特征。他将危机管理划分为六个不同的阶段，分别是危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利。危机管理专家米特罗夫(Mitroff，1994)提出危机管理的五阶段模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习阶段。

以国家为视域的公共危机管理研究主要有：英国危机管理专家迈克尔·雷吉斯特(Michael Regester，2002)等认为，在今天复杂的环境中，组织必须对飘忽不定的公共价值观、不断提升的社会期待以及无处不在的新闻媒体加以深刻理解，做出迅速反应，并对危机处理过程的每个环节作了分析。劳伦斯·巴顿(Laurence Barton，2009)将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保此危机不再发生。他还对企业危机及其他可能危机，如流行疾病、恶劣天气、工业与环境灾难、恐怖主义、暗中破坏等做了介绍，提出危机管理现状评估、制订危机管理目标、危机应对计划、危机应对训练、积极沟通、聘请外部危机顾问等危机处理对策。

全球公共危机管理研究主要有：德国著名学者乌尔里希·贝克(Ulrich Beck，2004)认为，人类面临着威胁其生存的、由社会制造的风险。我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度，尤其是风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益。他认为西方的经济制度、法律制度和政治制度不仅卷入了风险制造，而且参与了对风险真相的掩盖，为了理解我们当今生活于其中的世界风险社会，需要一种新的参考框架，主要包括生态风险和技术风险及其社会和政治影响。他倡导旨在形成风险共担的全球道德的政治试验，并在将来可能形成有力的世界主义运动。

三、国内学者对公共危机管理的研究

国内学者对公共危机管理的研究包括基本理论研究和立法研究两个方面。

(一)基本理论研究

对基本理论的研究主要集中在公共危机的概念、诱因、分类、特征、研究对象和方法、公共危机管理机制(或体系)等方面。

公共危机在概念使用上，除了“突发(公共)事件(emergeney)”外，现在学术界和实践部门使用的主要还包括“应急(emergency)管理”、“(公共)危机(crisis)”、“紧急状态(state of emergenty)”、“灾害(hazard)”、“灾难fdisaster)”等。这几个概念都是用来描述性质相近的一类事件或状态，但它们之间侧重点有所不同。㈣

不同的学者对公共危机爆发的诱因提出了不同的观点。学者薛澜(2003)等从社会因素(包括政治、经济和文化)、组织因素(包括组织机构与文化、策略与战术管理、策略危机管理和决策手段)和个体因素三个方面探讨公共危机的诱因。学者吴忠民(2008)将当前中国重要的社会危机变量归为两类：一类是诱因变量，包括经济波动、物价上涨、失业率居高不下、金融危机以及生态环境破坏等5项；另一类是本因变量，包括贫富差距过大、社会保障滞后、三农问题、劳资纠纷和冲突、中等收入人群发展的相对缓慢、腐败问题以及中央政府效率和权威削弱问题等7项。运用系统方法可以将引发公共危机的因素分为：(1)自然因素。包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害。(2)社会因素。包括政治因素，经济因素，文化因素，卫生因素，信息、技术因素，刑事犯罪因素，国防因素等。(3)环境因素。包括大气污染、陆地水污染、海洋污染、噪音污染、固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染等。

不同的分类标准，形成不同类型的公共危机。薛澜、钟开斌(2005)结合国内外先进的应急管理经验，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将公共危机划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类。学者陈玮(2007)将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大社会治安事件、重大刑事案件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)。2006年发布的《国家突发

公共事件总体应急预案》(简称“预案”)和2007年发布的《中华人民共和国突发事件应对法》(简称“应对法”)将突发事件(或公共危机)分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。在2008年发布的《特别重大突发事件分级标准》中，将社会安全事件分为：群体性事件、金融突发事件、涉外突发事件、影响市场稳定的突发事件、恐怖袭击事件、刑事案件。在2006年发布的《天津市突发公共事件总体应急预案》中，将民族宗教事件纳入社会安全事件当中。合理的公共危机分类既有利于加深对公共危机的认识，也有利于加强对公共危机的管理。“预案”和“应对法”将公共危机分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，基本涵盖了所有的公共危机。我国当前处在社会转型期，同时进入了危机高发期，在诸多危机中，识别并正确处理带有全局性和根本性的社会危机，对社会稳定和国家长治久安具有战略意义。通过观察、比较，可以发现，当前影响我国社会安全稳定的危机形式主要有群体性事件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)、民族宗教事件、文化价值观危机、食品卫生危机以及经济危机。

我国学者在对各类危机进行分析的基础上，将危机的特征归纳为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等。

在研究对象和研究方法方面，学者肖鹏英(2006)认为当代公共危机管理研究通常在三个层次展开，即：个体或微观层次、一国或国内危机、国际危机。个体层次指对参与政治冲突的个体成员及其集团或社会阶层，尤其是社会冲突的组织与领导者的价值观和行为进行分析，主要是运用社会心理学的成果与方法。一国或国内危机研究是当代危机理论研究的主体领域。学术界在对国家性(制度性)危机的研究中，广泛运用政治学、历史学、社会学、经济学及系统分析等多种学科的知识与方法。对政治发展、经济增长、社会变迁(转型)与社会危机发生的关系的分析，使得研究具有明显的动态特征。国际危机研究是危机研究最早开始的领域，即研究国家间的利益冲突、导致国家间对峙或战争状态的原因、决定国际体系危机程度的条件与因素、解决或化解国际冲突的途径与方法。在研究方法上，定量研究、建立模型，甚至使用计算机，这些方法促使学者们从个案人手，对历史和现实中的各种危机进行比较和分析。

公共危机管理机制(体系)的构建是公共危机管理的核心问题，从学者们探讨的具体内容看，公共危机管理机制与公共危机管理体系是相似甚至相同的概念。在2004年前，学者们提出了我国公共危机管理的四种基本观点：“制度论”、“公共关系论”、“经验论”、“全面整合论”。

2004年后，学者们提出了一系列关于公共危机管理机制(体系)构建的具体内容和对策。在公共危机处理的整个过程、公共危机处理的主体、公共危机处理的某一个环节等方面提出了一些不同观点。

在公共危机管理体系综合研究方面，薛澜等(2003)从时间序列分析(包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机、危机后处理)、组织行为分析(危机中的政府效能、危机中的媒体作用、危机中的应对网络、危机中的法律原则)、决策过程分析(常规决策与危机决策、危机决策的流程分析、危机决策的主要方法、中国危机决策改进)三个维度构建了现代危机管理体系。莫利拉、李燕凌(2007)从法制建设、体制改革、职能转变、行政文化创新、公共产品供给、公共治理结构优化等多种视角，对加强农村社会突发事件管理、创新农村社会突发事件管理机制，提出了一系列合理化政策建议。㈤马怀德(2010)提出，法治背景下的我国社会预警机制和应急管理体系主要包括应急管理组织体系及运行机制(包括预测预警、信息管理、应急信息决策、资源动员、恢复建设、调查评估组织体系与运行机制)、社会预警和应急管理法律制度(包括应急指挥体系、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、国家应急救助制度)两个方面。姚国章(2009)介绍了日本应急管理体系，包括四个方面：(1)灾害管理的法律体系；(2)灾害管理体制，包括灾害管理体制框架(内阁府的防灾角色、中央防灾委员会、都道府县防灾委员会、市町村防灾委员会、防灾委员会协调会)；(3)防灾计划，包括灾害应对基本计划、防灾业务计划、地区防灾计划、指定地区防灾计划；(4)灾害管理对策，包括管理过程(灾害预防预警系统、灾害应急、灾害恢复重建)、灾害救援体系(包括消防机构、警察机构、自卫队机构、医疗机构)、灾害管理教育、社会应急宣传和动员、灾害管理通信系统、灾害保险体系。王宏伟(2010)从主体、过程、客体三方面构建了重大突发事件应急机制的候架。具体而言，重大突发事件的应急机制主要包括九大机制：预防准备机制、预测预警机制、信息沟通机制、决策处置机制、社会动员机制、恢复重建机制、调查评估机制、平战结合机制、国际合作机制。

公共危机处理全过程方面的研究主要有：学者李杰(2005)认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。学者陈玮(2007)认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。学者张燕(2008)认为，公共危机管理机制主要包括突发事件的预警机制、组织体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。左威(2008)认为，公共危机管理机制主要有：加强危机意识(树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系(包括紧急状态法、突发事件应对法、各部门法律法规)、优化组织结构(包括危机管理常设机构、危机咨询机构)、构建运行机制(包括健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。学者王革(2010)将公共危机管理运行机制整合为公共危机监测机制，预防、预控机制，应急处理机制，善后与恢复机制，保障机制，激励、制约机制。其中每个环节都包括基本理论、法律法规和组织设计三个方面。邓淼(2007)认为，公共危机管理体系是指政府建立的系统应对公共危机的有效预防预警、缓解、准备、反应及恢复机制和运行体系的总和。危机管理系统由硬件系统和软件系统两部分组成。硬件系统包括应急管理的组织机构，如决策中枢机构、咨询参谋机构、应急处置和执行机构，以及应急管理所需要动员的各种物质资源，如财政预算、自动化信息管理系统等；软件系统则由各种应急管理计划、项目等组成。高小平(2008)认为，“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架，其中，预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点；应急管理体制，主要是指应急指挥机

构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等；应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度；法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。陈玲(2009)将应急管理体系分为预警评估系统(包括监测预测系统、预警应急支持系统)、常设危机管理机构、突发事件应对法规、专项财政基金等四个方面。刘尚亮、沈惠璋(2010)等从组织结构、人员、物资、资金、信息、法制、信息系统、社会参与等八个方面提出建立和完善我国突发事件应急管理体系的建议。

以公共危机处理的主体为对象的研究主要有：学者徐红曼、吕铁林(2007)提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调、相互促进的公共危机管理机制。学者黄金兰(2008)提出四棱锥型公共危机管理机制：政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合者。学者戴奇峰(2009)提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与到我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预替、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥重要作用。

以公共危机处理某个环节为对象的研究主要有：公共危机预防预控或前馈控制、危机应急处理、危机善后与恢复、危机处理保障等。

在危机预防预控或前馈控制方面，学者阎耀军(2007)较为系统地提出了公共危机预警、预控(前馈控制)思想。王革(2009)提出了公共危机前馈控制组织设计方法。学者康伟(2008)提出，公共危机预防控制的主要策略有：建立危机管理控制指挥中心；建立危机风险评估机制；重视危机意识的普及，视危机为社会常态；建立有效的社会动员与救助机制；培育良好的个人心理素质和社会环境。谭卫国(2009)认为，需要从增强危机意识、设立专门的组织机构、加强技术和物质储备、构建法律体系和利用社会力量等几个方面来完善政府有效应对公共危机的预防机制。张小明(2009)提出公共危机预警机制主要由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等六个子系统构成。在建立与完善科学、合理的公共危机分级预警机制的基础上，可以构建相对严密的公共危机预警四级指标体系。黄顺康(2006)认为，建立危机预警的关键是建立包括危机预警综合信息系统、气象、地震、海洋灾害预警系统和经济危机预警系统在内的高效信息系统。此外，还应建立社会心理预警机制，以及完备的信息搜集、信息管理和信息发布制度。罗新阳(2007)提出了构建网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。

在危机处理方面，学者马品仲(2004)提出应急指挥联动流程(包括报警、接警、处警、执行与反馈、监控与记录、报表与统计)和应急联动指挥系统(包括计算机信息接受与接处警指挥调度系统、计算机网络系统、“指挥系统”中现代化通信手段、电视图像监控系统、大屏幕和电视墙显示系统、地理信息系统、技术防范报警系统、信息记录系统、无人值守机房集中监控系统及系统维护与管理)。蔡志强(2006)认为，社会动员是指在危机管理中，社会组织和社会公众凭借自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些他们无法处理的事务，从而达到危机管理的最佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。在危机信息发布方面，陈楠(2008)提出建立完善的公共危机时期信息公开的法律制度规范，建立独立的危机信息发布机构，注意公共危机事件中政府信息发布的梯度问题。㈣

在危机善后方面的研究主要有：刘娟等(2010)提出建立善后资金监管机制、健全公共危机保险体系、加强灾后审计工作、完善公共危机立法体系、重视灾后心理援助计划、健全公民参与体系等。周海生(2009)认为，危机善后处理的内容不仅包括因政府应急管理中的过错、违法行为造成的损失进行的行政赔偿，也包括因政府应急管理中的合法或无过错行为导致的损失进行的行政补偿。通过与法制完备国家对危机致损的行政赔偿范围和程序比较可知，我国行政赔偿的法律制度基本确立，但法律位阶不够高，范围不够广，补偿规范表述较为笼统，行政补偿程序中紧急补偿程序和司法程序尚待完善。并提出我国危机应对中的国家赔偿责任主要涵盖违法行使或滥用行政紧急权力的赔偿责任、未履行法定职责的赔偿责任、危机处置中的事实行为因过错而导致损害的国家赔偿责任、公有公共设施或技术性设施导致损害而引起的国家赔偿。

在危机恢复方面，学者游志斌提出了公共危机恢复的基本原则、主要的参与者、恢复的基本步骤和策略。基本步骤包括建立危机恢复的领导机构、开展前期评估、制定恢复计划、总结整改和监督落实、进行后期恢复评价。基本策略包括危机前开展恢复准备工作，充分发挥有益于危机恢复的所有成员的力量，因地制宜地开展现场紧急恢复工作，及时有效地联络沟通，开展政府危机公关工作。

(二)公共危机管理立法研究

学者田大余(2004)比较系统地提出了公共危机管理立法的基本思想、存在的问题和对策。他认为，构建公共危机管理法律体系的基本思路是：建立全国统一的应对各类危机的基本法；对现有涉及危机管理的法律进行修改，使之与危机管理基本法相协调；根据危机发生的不同种类，逐步建立危机管理的法律体系；建立全国统一的危机管理综合协调机构。并指出，法律手段是公共危机管理最基本最主要的手段，它不仅是预防、调控、处置危机的有效法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。危机管理法律就是国家运用法律手段，预防、调控、处置危机的法律规范的总称。它规范了在公共危机状态下政府(立法机关、行政机关、司法机关、其他政权机关)、各类社会组织、社会公众的权利、义务和行为准则，包括必须做什么、可以做什么、如何做、不可做什么、禁止做什么、应当得到什么、受怎样的保障等一系列强制规定性的措施，还包括违反这些规定应当受到的惩罚，即法律责任。一旦社会可能进入危机状态或危机一旦发生，各类社会主体就必须依照危机管理法律的规定活动。学者孟繁元(2003)、范旭斌(2004)、肖鹏英(2006)、宋超(2006)、张维平(2006)等针对公共危机管理立法也都提出了一系列原则、对策或措施。

学者戚建刚(2006)分析了突发公共灾害事件应对法的三种立法模式，即目标模式、法体模式和制度模式。目标模式指一国立法机关按照自己的目的对应急管理法所设定的一种理想效果，是应急管理法价值取向的法律化。目标模式包括效率模式和权利保障模式。我国应急管理法的目标模式介于二者之间。应急管理立法的法体模式是一国立法者对应急管理法总体风格特征的选择，具体包括条文体系编排、适用范围和制度结构等方面的设计和安排。应急管理法的法体模式主要有统一法典模式、单行法律模式、混合模式。应急管理法的制度模式可以有两条设计主线：一是以突发事件的发生、发展过程为制度设计的主线；二是以应急管理的机制为制度设计的主线。我国突发事件应对法则是将这两条主线有机结合。

四、公共危机管理研究评述

国内外学者围绕公共危机处理的环节，构建了公共危机处理过程的基本理论框架，为公共危机处理提供了理论指导。欧美学者有关世界风险社会的提法，敲响了全球风险一体化的警钟，但如何治理全球生态风险、技术风险、恐怖主义，尚缺乏统一的认识以及法律和组织设计框架。国内公共危机管理研究主要集中在基本理论和立法研究两个方面。不足之处主要有：(1)研究不够系统，表现为没有将公共危机管理的基本理论、立法研究、组织设计和工作流程结合起来，形成公共危机管理体系或机制。在方法上，没有将系统方法和隋景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体，缺乏对公共危机管理的组织设计研究。(2)在公共危机管理立法研究方面，对现有法律缺陷缺乏系统的研究。(3)由于前两个不足导致了缺少系统的、基于法律和组织设计的公共危机处理机制或体系研究。(4)笼统的危机管理研究居多，对影响当前我国社会安全稳定和国家长治久安的社会危机缺乏科学的分析，更缺少形成这些危机的深层次原因的分析和预防措施。

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