社会性规制成本分析必要性与前瞻

内容摘要：社会性规制基于其规制对象与目标，似乎与成本收益分析天然的不可调和。总结对成本收益分析引入社会性规制的各种怀疑与批评，核心在于不可计算。但理论上，方法的改进和定位的修正将使成本收益分析引入社会性规制的必要性重新凸显；实践中，样本国的社会性规制成本收益分析在制度架构面、制度实施面均具有共通特点，并在制度演进面呈现共向潮流。梳理成本收益分析在我国立法的实践脉络和现状，其仍停留在宣示意义上，缺乏系统的实体制度、缺乏明确的程序配套，缺乏刚性要求、缺乏专责实施机关。不可置信是社会性规制成本收益分析在转型中国遭遇的尴尬。未来改革，务求进一步深化观念、提升能力、落实制度：应将成本收益分析功能定位于强制性决策依据，由各级政府法制办专责、外包为主实施，试点先行，细化并逐步推广。

关键词：社会性规制 成本收益分析 规制影响分析

中国特色社会主义法律体系的形成后，国家法治建设任务的重心向制度完善转移。提升法制度的科学性、法规范的可操作性和法实施的有效性是“后体系时代”法治深化的核心议题。而以“黄灯乌龙”为代表，新交规颁行后引发的社会强烈反响和最终的无疾而终，充分反映了规制立法质量不高、科学性不强所遭遇的尴尬或失灵以及由此对法治权威的消减。成本收益分析作为制度分析方法之一，在国外发达国家立法后评估和立法前影响分析（又称规制影响分析、管理影响评估等）中的广泛应用，引起了国内越来越多的重视。但对于旨在确保健康、安全的社会性规制立法而言，能否、妥否使用该方法，国外不乏争议，我国实务界和法学界也抱有相当怀疑。问题何来，争点何在，国际趋势与本土选择为何，本文试析之。

一、成本收益分析及其在规制中的功能

（一）被泛化的成本收益分析及其内涵厘清

成本收益分析日益广泛地应用于各学科的研究，其含义也在广泛的应用中逐渐丰富。但现有研究往往不加区分地直接称谓，容易造成读者的误读误认。归纳起来，有关规制的研究中，成本收益分析的含义至少包含三个层次。一般意义上，成本收益分析与经济分析的外延基本一致。由于成本收益分析是经济学的基本分析工具，许多时候，尤其是在经济学领域外的其他社会科学研究中，人们用成本收益分析指代其他学科的经济分析。在有关规制的具体研究中，成本收益分析往往从制度面和方法面两层含义加以使用。前者是运用经济学中成本与收益的基本概念和原理，采用“货币基准”，围绕规制政策建议或制度，对经济、社会、环境的影响可能产生的成本和可获得的收益进行实证分析和评估，以规制收益要超过成本，或证明成本的正当性为基本原则，通过成本最小化和收益最大化带来的社会净福利最大化来评估规制政策建议的影响或衡量规制实施的绩效。有关上述活动的一系列制度安排就是制度面的规制成本收益分析。

根据分析对象，广义的制度面的规制成本收益分析可进一步分为对规制政策建议的事前的影响分析，用以研判是否要采行该项规制措施；以及对既有规制制度运行后的绩效评估，用于评价该制度的实效。狭义的制度意义上的规制成本收益分析特指前者，即规制实施前必须对实施该项规制所花费的成本和可能获得的收益进行数据化分析，并经由专门机构加以审核的制度。方法意义上的规制成本收益分析则特指规制影响分析或规制绩效评估中的一种具体的直观分析措施。本文除特殊交代处，系在狭义的制度面上使用规制成本收益分析一词。

20世纪六七十年代，规制快速膨胀导致财政支出日益攀升。西方国家普遍实施了以提高规制效率为核心的改革，将成本收益分析方法引入规制领域。由于花费在规制上的社会资源并非无限，成本收益分析有助于说明规制的必要性、充分性以及规制的绩效等问题。其直观的数字、精致的计算也凸显了分析的科学性和结论的可靠性。从形式上看，规制成本收益分析往往以报告的形式呈现。在美国，规制成本收益分析报告往往长达数百页，并通过规制积记分卡对报告全文的内容进行摘要性统计。从内容上看，规制成本收益分析通常包括既定规制目标下特定方案的预期利益、该规制方案的预期成本、该规制方案的净收益，以及替代性规制方案的上述分析。对规制进行成本收益分析旨在要求政府对任何事项拟行规制的时候，一要确保预期的社会收益大于可能引发的各项成本，二要确保在既定社会预期收益情况下选择社会总体成本最小的规制方案。

（二）成本收益分析于社会性规制的一般功能

始于19世纪末20世纪初的社会性规制，于20世纪60—70年代从最初的食品、药品等领域拓展到生命、健康、安全、环保等广阔范围。甚至在20世纪80年代经济性规制放松和式微时，社会性规制的广度与深度依然有增不减并持续至今。社会性规制的蓬勃实践中逐步形成和沉淀了对其的系统性反思和制度性建构。规制的成本收益分析在社会性规制领域自然得到关注。人们在反思经济性规制的低效率的同时，认为经济效率亦应是制定环境、健康和安全规制政策不可回避的基本评估标准。

成本收益分析最显著的优势表现它有助于增进对规制措施实际后果的了解，因而通过规制成本收益分析可帮助政府提升决策的科学性和有效性。具体说来，社会性规制的成本收益分析具有本体意义和功能意义上的双重价值。

首先，从本体意义上，规制成本收益分析有助于提升规制的有效性和科学性。由于任何规制都存在成本，而规制尤其是社会性规制往往容易在决策时无限放大生命、健康、环境、职业安全等价值，轻视乃至忽视经济上的代价。而这种做法显然违背了社会资源有限这一基本约束，以及行政效率这一重要价值。社会性规制的成本收益分析在个案中能够直观回答每项规制可预期的收益以及其所需付出的代价，并从整体上展现政府在不同社会价值追求面的资源投入和相互间的权衡，进而促使规制者反思制度的必要性、手段的妥适性，并就“是否规制”、“如何规制”、“如何调整规制”和“应否废止规制”等问题作出更趋理性的回答。因此，社会性规制成本收益分析对于优化资源配置和提升行政效率助益良多。

第二，从功能意义上，规制成本收益分析有助于提供更加全面的信息，增进各方对规制各侧面的了解。规制成本收益分析需要全面搜集相关信息，并通过科学方法在报告中完整展示某项规制措施的潜在收益和各类成本。其不仅包括直接的经济代价，而且还涵括了对于经济、社会、环境，对于规制对象和其他社会主体的各类影响。透过成本收益分析报告，立法机关、行政机关和司法机关，以及社会公众能够从中获得更加全面直观的信息。这些信息的释放对于防止利益集团的误导、监督规制者以及规制民主的积极意义亦不应忽视。

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