水利筹资中政府角色问题经济学研究

作为国计民生的基础产业之一，水利项目的开发和运营大多与广大人民群众的生活，如防洪、用水、发电等问题密切相关。水利具有公益性的特点，具有公共物品的性质，因而，在提供水利投资和运营上政府起着主导作用，但由于财政规模的限制，社会资本的进入成为了必然。本文研究的问题就是政府在一定财政投入下，如何引导更多的资金进入水利行业，以保障国民经济协调发展，即水利筹资过程中的政府角色问题。

一、公共物品提供的经典案例研究

和很多提供公共物品的行业一样，水利的市场化程度并不高，为保障整个国民经济的协调健康发展，国家每年都得为水利投入大量资金。水利事业使所有人都能在不付费的情况下享受到其所带来的好处，其效益主要体现为社会效益，公共物品行业的成本收益分析本身就是一件困难的工作，所以有效提供公共物品在本质上比有效提供私人物品更困难。

美国国家公园———黄石公园的案例曾在美国学术界引起了不小的争论。作为国家公园，黄石公园人满为患、又入不敷出，有人建议通过参观预约、封闭一些地区，或要求增加拨款来解决这些问题。事实上，这些都不是有效解决的方式。于是，经济学家桑德逊对这个问题做了研究，他认为在一定程度上提高门票费一方面解决了拥挤、条件恶化的问题，另一方面增加收入为公园内更好的娱乐设施和服务提供了可能，更重要的是，也会鼓励私人企业家来经营他们的公园。

对我们来说，水利设施和服务的提供也面临相似的问题，水利发展得好，能为社会发展提供更好的安全保障和能源支持，对改善生态环境，航运、农业和流域内经济发展都有着至关重要的作用，所以，在有限的财政投入下提出经营水利的概念是非常重要的。近几年，理论工作者、政策制定和研究人员也对此做了很多的研究和尝试，将市场机制带到水利行业，将产权经营权思想引入水利的经营措施。如水价改革，即在一定用水量以内维持国家补贴的用水政策，超过该用水量的则以市场原则收取水费，一方面缓解了我国淡水资源严重匮乏的问题，另一方面市场机制的引入吸引到更多的社会投资者；又如流域开发权的出让，将一些可以由私人资本进入的支流的开发权出让给投资者，明确规定私人投资者的权利和责任，保障其收益权，成功的吸引了社会投资，减轻国家的财政负担。

二、国外水利行业管理政府角色

法国的水资源开发工程投资几乎一直遵循着“成本回收”的原则，水管部门一般自己不充当主要承包商或发起者的角色，而是通过拨款或软贷款方式为水资源开发项目的公共工程提供资金。其中，水管部门的软贷款或拨款占50%，农业部拨款占20%，地方当局投资10%，法国电力公司投资5%，欧共体援助5%。

在巴西，美洲开发银行也发起了关于投资模式的研究，该研究旨在使私人投资商们出资大批买断灌溉开发项目，从而减轻政府在灌溉开发项目方面承担的义务，而税率标准的制定也是该项目的重要内容之一。建立这些项目以后，巴西政府正在逐步改变其在国家经济发展中的地位，不单在水利行业，在其他部门也逐步从一个直接参加者和投资者的角色转变为全国产业的促进者和管理者。

英国政府表示，只有在其他筹资途径完全行不通时才最后采用公共筹资方案，在英国水利行业的这种结构

状态下，水资源开发资金的筹措基本上完全依靠私人投资。

三、筹资过程中政府的角色

水利行业的巨大规模要求投资的多元化，投资的多元化又需要水利的市场化，水利投资结构和水利本身的特征决定了政府也必须是投资主体之一。然而，政府的角色不仅是资产的代表，而且是公众利益的代表，政府是水利行业公益性、引导性、补贴性的投资主体。

基于水利的行业特点，水环境保护、防洪建设等均属公益性投资，需要政府以财政的形式支付，体现社会及生态效益；对可以核定成本和有一定收益的领域，属综合性投资，出于资金引导、技术引导，政府也要进行一定的引导性、补贴性的投资。

以三峡工程筹资为例，《财经时报》数据显示，到2002年底，三峡工程累积到位资金910亿元。其中，建设基金共到位386亿元，国家开发银行提供300亿元的长期贷款，1997年开始共发行五期企业债券募集资金160亿元，其他商业银行贷款76亿元以及国外出口信贷及商业贷款37亿元，其他为2亿元。可见建设基金的投入、低利率的贷款占大部分，而这些资金的投入都需要国家的政策支持。

对一些社会敏感、投资额巨大的水利项目，需要更多的私营部门参与工程的开发、管理运行，也需要政府大量不间断地介入开发援助，帮助制定国际认可的标准以及规划、设计、施工和运行的标准，此外，还要为工程在国内国际金融机构争取资金，为私营投资者提供部分风险担保，化解政治风险，促成跨国协议的签订。

政府筹资，从私人和企业的角度说便是投资，水利行业投资的特点是规模较大、回收期较长，如水电工程投资回收期一般比火电工程长2-3倍，而火电投资规模却比水电小很多，较长的投资回收期意味着更多的水文地理条件、政策条件、资金来源、投资利润来源等不确定性。

高度完善的市场机制、稳定的政策条件、可保障的配合资金来源、政府补贴和减税等都是刺激引导投资的有效措施。

完善市场机制，即要提高水利市场信息的透明度，使非水利行业的企业和金融机构能够随时了解水利市场的情况，降低其搜索市场信息的成本。透明化水利市场信息的成本不高，却有利于资金流向水利市场。

稳定的政策条件包括制定一贯的、或可预计的财政政策，时常变化的政策条件使企业把握不定未来投资环境而增加投资风险，影响资金流入。

政府补贴和减税等方式对企业的刺激服从经济学规则，政府加大或减少部分的财政收入都能够对社会资金流入水利行业产生影响，通过调整政府的税收补贴可以引导企业的投资。在市场经济制度下，企业在行为决策中将充分考虑现存的税收和补贴体系，从而使利润达到最大。投资决策也不例外，因此税收和补贴体系也必然影响投资决策。

筹资是一个博弈的过程，政府在制定政策时要充分考虑投资者的反应，不同的政策往往有着不同的经济作用。提供低息贷款对政府来说是筹资成本最低的，但需要相关发展银行的积极配合或争取到国际低息援助性贷款；提高补贴会使企业投资成本下降，更能促使原投资者追加投资，而补贴往往因具有一定的隐蔽性，对社会其他投资者则吸引力较小；但如果希望吸引更多的投资进入水利行业，则减少税收的作用更大，对外部的投资者来说最为直接的信息就是国家对行业的税收待遇了。而政策的组合就更为复杂了，在一定的筹资成本下吸引内外部资金还与很多细节性的政策相关。

将在水利投资的两个领域中，即公益性领域和综合性（既有经营性又有公益性）领域，引导市场资金流入主要在综合性水利投资领域。由于其本身具有一定的公益性的性质，为保障群众生活的需要，政府对该类事业补贴占其成本的很大部分。比如水市场，由于水是人们生活的必需品，关系国计民生，政府对这些行业的投入相当大，但带来的问题是产品定价不是根据市场的供需原则，也正是由于此，民间资本的进入往往比较困难。产品定价是市场化程度一个很重要的参数，要提高水利市场的市场化程度就得重新考虑水产品的定价方式和尺度，在充分考虑人们生活需要的基础上也要将筹资的需要作为定价的标准之一，要实现社会承受能力、政府补贴、市场筹资定价的动态均衡。

近几年水利行业对此也投入了研究，制定了一些方案，相信市场化原则不断完善的水利市场定能吸引越来越多民间投资者的关注。对纯公益性的水利投资，政府也可通过制定合适的补偿机制或让渡由公益性水利投资而形成的经营性项目的经营开发权（如新增土地的开发权等），筹集相应的水利建设资金。

当然，政府作为水利资产的主要代表,筹资过程中经营水利的概念不仅体现在微观的市场机制的完善上，也体现在国家政策工具的宏观调控上。在内需较旺、经济过热时期，政府可以在完善水利市场机制的条件下卖出部分水利项目开发权和一些水电站，抑制需求的过旺增长；在经济萧条时期，为刺激内需，也可通过买进一些项目开发权和水电站扩大水利投资规模，将经营水利作为宏观调控的工具之一。

(作者单位：华中科技大学经济学院)

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