引入社会资本对水利项目的影响及展望

摘要：《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》公布以来，外界普遍预期水利行业将迎来较大的机遇并获得更高水平的发展。本文旨在分析当前水利行业的融资困局及其原因，并根据我国当前水利行业的现实情况，对《意见》进行解读，从而得出社会资本进入水利行业的利与弊，最后根据综合的分析，给出社会资本进入水利行业的若干建议，并展望水利行业在未来的发展。

关键词：水利工程 社会资本 融资

一、引言

（一）当前水利行业融资困局

兴修水利自古以来就是利国利民的大事，新中国成立以来，我国已经修建了包括三峡水利项目等一大批水利工程项目，其中大型水利项目的资金需求巨大。当前，中国水利行业尤其是大型水利项目的融资方式依然以政府投资为主，市场融资为辅的方式。其中政府投资比例在各地区也存在着一定的差异，中央财政与地方财政的资金实力是影响投资比例的关键因素。

社会融资一直以来难以成为支持大型水利项目建设的主要方式，水利行业的融资难问题是由多方因素导致。首先，水利行业具有一定的公益性，所以一般而言，大型水利项目的内部报酬率并不理想，难以对社会资本形成有效的吸引力；其次，大型水利项目一般投资回收期较长，投资规模大，社会资本一般难以达到；再次，部分水利项目管理水平有限，当前的水利行业并没有完全市场化，所以缺乏完善的法人管理制度，公平公正的投融资和退出机制长期以来难以建立。

（二）国家推动社会资本进入大型水利行业

随着中国经济改革的不断深化，国家开始推动社会资本进入重大水利工程项目，以解决水利工程的融资困局，2015年3月，国家发展改革委、水利部和财政部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，拉开了社会资本进入水利行业的序幕。基于此，外界普遍预期，不久的将来水利行业将迎来一个新的发展时期。

二、引入社会资本的利弊：

（一）社会资本进入水利行业，优势明显

从当前中国的实际情况来看，社会资本在水利行业中的比重较低，一些大型水利项目的社会资金占比尤甚，加大引入社会资本进入水利行业具有重要的意义。

第一，引入社会资本进入水利行业将拓宽大型水利项目的融资渠道。中国的大型水利项目主要融资渠道以政府投资为主，中央财政与地方财政一起扮演了主要的资金来源。随着社会资本的进入，水利行业的融资方式将呈现多样化。银行贷款，股权投资等各种间接或直接融资方式将进入水利行业，使得水利行业的融资困局得到缓和，同时也可以解决地方财政资金不足的难题。

第二，有望提高项目管理水平和信息公开水平。社会资本的引入将带来招标的公开化，在这种情况下，原本的管理不规范，信息公开不足将有望改善。以往的水利项目开发往往以政府为主导，在信息不透明不公开的情况下很容易发生权利寻租行为，某些大型水利项目甚至会存在着一定的利益输送。因此，一些水利项目的质量往往很难保证，更难以经得起时间的考验。但是这一情况在政府单一主导制度下较难解决，引入社会资本进入水利行业，并对项目管理水平和信息公开水平进行改革，可以逐渐实现科学管理和信息公开。同时，参考国内外经验，一般而言，政府主导的投资项目，项目管理水平较低，资金浪费现象屡有发生，受制于产权不清晰，有效的股东监督难以建立，所以大多数项目的成本都会虚高。由于地方政府对政绩的追求，往往会出现一批成本巨大却无太多实际收益的项目。社会资本的引入或将带来科学的公司治理机制，将公司治理制度和股东监督规范应用于大型水利项目，无疑将会提高项目管理水平，并有效减少资金浪费，遏制腐败现象。

第三，充分利用社会资本。随着中国经济的发展，中国诞生了较大群体的高净值人群，根据中国人民银行的数据，2015年5月广义货币M2已经达到130万亿，这证明中国社会当前的资金存量非常之巨。然而当前社会资本的投资渠道较为有限，在这种情况下，社会资本迫切需要更加丰富的投资渠道，而大型基础设施建设等领域的逐渐放开，会给社会资本带来新的投资方向，大型水利行业作为资金需求非常巨大的领域，一方面可以吸收社会资金存量用于完善水利基础设施，另一方面，又能够为社会资本带来新的投资渠道。

（二）引导社会资本进入水利项目面临的问题

虽然引入社会资本进入水利行业具有诸多好处，但是一些弊端我们也无法忽视，这些弊端如果不能有效的解决，那么上述优势很难实现。

首先，社会资本具有逐利性，投资回报率不理想的项目难以对社会资本形成真正的吸引力。而大型水利项目往往具有一定的公益性，作为社会基础设施的一部分，大型水利设施较难保证较高收益率，某些领域诸如防洪排涝等甚至完全没有实际性货币收入。

其次，招标的透明度，利益输送问题以及权利寻租行为。招标如果不能公开透明，权利寻租行为很可能难以避免，从过去各地方政府的土地开发来看，我们经常发现招标的不规范和不透明现象，这些行为进一步导致了某些地方政府的权利寻租行为。如果缺乏有效的监督机制，而贸然开放社会资本很可能会导致权利寻租问题更大规模的爆发。

总体而言，引入社会资本的利远远大于弊。首先，当前现状决定我们不得不鼓励社会资本的进入，随着地方性债务负担的加大，地方财政压力显现，全部依靠政府投资的方式很难建立健全合理的水利基础。其次，逐渐开放主要的基础设施建设领域是未来发展的方向，国家事业单位的改革将在新一届政府的推动和主导下逐渐展开，目前基础设施领域的社会资本虽然有限，但是，单一的政府投资模式未来将很难存在。

三、发展建议

综合考虑社会资本的引入可能带来的优势和弊端，笔者认为在未来的发展中，我们应当注意以下方面。

第一，加强第三方审计，明确产权归属。从政府主导的单一投融资模式到社会资本广泛参与的新模式，我们必须加强来自外部的审计。经过调研，笔者发现过去水利项目中存在的问题往往由缺乏有效的外部监管所导致，外部审计的长期缺位导致项目透明度较低，信息公开水平不足或滞后。而内部又缺乏有效的激励。因此，引入第三方审计将会避免财务上的不透明以及项目资金的浪费现象。同时，建立明确的产权制度也迫在眉睫，长期以来，大型水利项目的产权划分不清晰，或者产权所有者难以形成有效的监管。引入社会资本之后，项目的产权必须得到明确的划分，外部投资者的股权得以确定，在明确的产权制度下，股东才能对项目施工方，项目管理方形成有效的监督。同时，拥有产权的一方，将有加强监督，提高信息透明度的动机。

第二，充分发挥政府资金的带头作用，通过地方财政上给予适当税收优惠或财政补贴以吸引社会资本的进入。大型水利项目的盈利性较差，因此，除了建立明确的产权制度、提高信息公开水平，政府资金应当起到引领作用。根据《意见》，一些关键的水利项目仍然需要由政府控股，但关键项目政府资金实现控股即可，在控股的前提下，应当尽量鼓励社会资本进入。同时，可以给予收益较差的水利项目一定的财政补助或税收减免，以保证社会资本能够获得较为合理的收益水平，从而刺激社会资本的进一步参与。

第三，完善退出机制。当前地方政府的资产负债表不容乐观，并且由于地方财政的重要来源之一土地出让金的萎缩，地方政府的财政压力仍将逐渐增加，引入社会资本可以有效缓和这一压力，但是作为具有一定公益性质的水利基础设施，首先需要保证的是服务于社会经济建设的需要。因此，可以通过与社会资本签订期权协议等形式，项目实现适当的投资回报后，逐渐使社会资本退出。从而避免水利设施成为部分高速公路的收费模式。

第四，充分利用资本市场，创新融资方式，采取新型的社会融资。长久以来社会资本难以真正参与大型水利项目的原因之一就是参与门槛过高，动辄数亿，数十亿的项目在较大型的水利项目中屡见不鲜。要想真正的调动社会资本，我们必须丰富社会融资渠道，加大社会资本的引入。盈利性较好的大型水利项目可以通过采取股权投资和债权投资结合的模式，甚至引入互联网众筹等新型融资模式，将来自各方面的小资金整合，从而满足大型项目的资金需求。小型的水利项目可以采取项目所在地自筹等形式，如农村灌水引水项目，可以在产权明确的前提下，鼓励当地居民认购项目股权，并自行组织施工，自行管理，从而极大的利用社会资本，并且减少地方财政的压力。

第五，推动准公益性质的水利项目完全开放。大型水利项目的公益性极强，诸如抗洪，防旱等水利项目几乎完全没有直接经济回报。因此可以将完全公益性的项目和准公益项目进行剥离，中央财政和地方财政集中资金支持核心的公益性项目，同时将准公益项目开放给社会资本。例如沿河绿化项目，景观项目，小型水电项目等。这些收益性较为良好的项目可以向社会开放，并进行招标，如景观绿化项目可以与当地房地产项目以及旅游开放项目结合，小型水电项目可以面向大型工业企业等机构公开招标。从而充分的利用社会资本，实现双赢局面。

四、结束语

水利项目的融资困局由来已久，且当前地方财政逐渐严峻，在这种背景下，国家鼓励社会资本进入水利行业具有重大意义。可以预见的是，未来社会资本将在水利行业中扮演着越来越重要的角色。然而，不得不忽视的是，当前水利行业市场化水平不足，管理水平较为低下，因此充分利用社会资本还有较长的路要走。《意见》的公布，将会极大的鼓舞社会资本进入水利行业的热情，随着国家经济改革的不断推进，水利行业乃至众多基础设施建设领域的市场化水平将会越来越高，社会资本在水利行业将大有可为。

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