关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案（镇乡）

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关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案（镇乡）

为探索农村集体所有制的有效实现形式，建立适应城镇一体化发展要求的新型农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，不断增加农民财产性收入，发展壮大集体经济，根据《******中国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔20xx〕xx号）和《******xx省委xx省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》x发〔20xx〕x号文件精神，结合我镇实际，现就稳步推进我镇农村集体产权制度改革制定本方案。

一、农村集体产权制度改革的总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党***、国务院决策部署，紧紧围绕实施镇村振兴战略和决胜全面建成小康社会目标，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，推动各种现代生产要素向农业集聚，建立适应生产力发展要求的农村集体产权制度，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣。

（二）基本原则

1.把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

2.坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

3.尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

4.分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同镇镇的条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式。

5.坚持党的领导。坚持“三农”工作在全党工作中重中之重的地位不动摇，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

（三）改革目标

按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的改革要求，科学确认农村集体经济组织成员身份，发展集体成员边界清晰、集体所有产权关系明晰的新型集体经济。赋予农村集体经济组织市场主体地位，管好用好盘活集体资产，建立符合市场经济要求的农村集体经济组织运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、农村集体产权制度改革的主要任务

（一）全面开展清产核资

1.确定清查范围。对农村集体经营性资产、资源性资产、非经营性资产等三类资产进行全面清产核资。经营性资产主要为集体用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等。资源性资产主要为集体所有的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等，已完成农村土地、林地等资源性资产确权登记颁证的，可直接登记造册。非经营性资产主要为用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等资产。在摸清农村集体三类资产整体情况的基础上，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。查实存量、价值和使用情况，做到账证、账表、账实相符。

2.核实资产价值。依照国家有关规定，对农村集体所有的各类资产，经估价或价值重估后，重新核实资产的实际存量，确定集体资产的价值总额。对清查出有应入账但未登记入账的资产，经核对公示后登记入账；对有账无物或者核算不准确的资产，经核对公示后调整账目；对长期借出或者未按规定程序租赁、转让的资产，要清理收回或者补办相关手续。要清查负债，对于流动负债，要清查各种长期借款、长期应付款等。清查负债时，要对其真实性进行核实，严防虚假债务发生。

3.明确集体资产所有权。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，经成员大会或代表大会确认。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的集体经济组织成员，并依法由集体经济组织代表集体行使所有权。属于村集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上村民小组集体所有的，由村内各对应集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

4.加强农村集体资产财务管理。清产核资结束后，镇、村要建立健全集体资产登记、保管、处置等制度，实行台账管理。加快农村集体资产监督管理平台建设，实现集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究制度，防止侵占集体资产。对集体资产财务管理混乱的村，组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（二）确认集体成员身份

1.研究制定政策。科学制定集体经济组织成员身份确认的指导意见，对成员身份确认的时点、具体标准、程序办法等有关事项作出原则规定，指导农民群众通过民主协商确认成员身份。

2.民主协商确认。确认集体成员身份应坚持有法依法，有政策按政策，没有法律法规和政策依据的由成员民主协商解决。应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，采取原始取得、依法取得、申请取得等方式，经过“收集意见、调查核实、酝酿讨论、会议议决、公开公示”的民主程序形成决定，合理确认集体经济组织成员身份，做到公开、民主、全面、准确。集体成员身份的确认要注意协调平衡各方利益，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

3.加强成员管理。提倡集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（三）推进经营性资产股份合作改革

将经营性资产折股量化到集体经济组织每个成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。

1.折股量化。经清查核实、价值评估并由全体成员确认的集体经营性资产总额扣除负债后的净资产数额以股份或份额的形式量化到本集体经济组织每个成员。折股量化到人的方式，可以将集体经营性资产的价值总额落实到人，也可以不对集体经营性资产以价值形态体现，仅明确每位股东将来参与集体收益分配的份额。

2.股权设置。股权设置应以成员股（量化到成员个人的股份）为主，各村可以根据本村经济发展等情况，由本集体经济组织成员大会民主讨论决定是否设置集体股（由集体行使所有权的股份）。对于股权量化方式、配置比例等重大事项，依据有关法律法规和政策，实行民主决定，张榜公示。

3.股权管理。集体资产股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。原则上坚持确权到人、发证到户，户内共享、社内流转，长久不变、静态管理。由集体经济组织以户为单位向股东发放县级农业农村行政主管部门负责监制的股权证书，记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。在股权静态管理模式下，农民持有的集体资产股权只能在本集体内部转让或由本集体赎回。深入开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点，逐步探索建立股权有偿退出机制，研究制定集体资产股权继承办法。加快建立集体资产股权登记制度，健全农村集体资产股权名册和管理台账，并报镇镇人民政府和县级农业农村行政主管部门备案。

4.完善组织机构。改革后的新型集体经济组织要依法依规、民主决策，制定集体经济组织章程及相关制度。建立股东大会、理事会和监事会，可与村支“两委”同时换届，可连选连任。股东大会是集体经济组织的权力机构，实行一人一票表决制度，重大事项经股东（股东代表）大会按章程规定审议通过后方可实施。理事会、监事会由股东（股东代表）大会选举产生。理事长是法人代表，从理事会成员中选举产生。监事会组成人员不得少于3人，监事长列席理事会会议。理事、经理及财务负责人不得兼任监事。

5.收益分配。改革后的新型集体经济组织，年度收益分配要依据当年经营收益情况，合理确定分配方案，明确收益分配范围和顺序，确定收益分配及提取公积金、公益金比例，按其成员拥有股份的权重进行分配，实行同股同利，严禁举债分配。年度收益较少，经股东（股东代表）大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年。

（四）建立农村集体经济组织

集体产权制度改革后，各村都要成立集体经济（股份经济）合作社。村集体经济（股份经济）合作社一般以合并后的村为单位成立。由县级行业主管部门负责向集体经济组织发放登记证书，集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。要发挥好集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。支持有条件的地方实行村民委员会事务和集体经济事务分离，各自设账，独立核算。改革后集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。各集体经济组织要建立健全档案管理制度和措施。

（五）积极推进资源性资产股份合作

1.加快农村各类产权确权登记颁证工作。按照应确尽确、能确尽确原则，加快农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、水利设施所有权等农村各类产权确权登记颁证进程和信息化管理工作，为盘活农村资产资源奠定基础。

2.引导稳步推进农村土地股份合作。积极引导农户把承包土地、林地、草地的经营权转化为股权，入股集体经济（股份经济）合作社，获取保底收益或按股分红。村经济（股份经济）合作社对中心村建设复垦出的耕地以及农村闲置宅基地整理、土地整治中新增的耕地，可采取确权确股不确地的办法，实行统一经营或入股其他市场主体进行规模经营。

3.积极开展集体未承包到户资源股份合作。支持集体经济（股份经济）合作社利用未承包到户的集体机动地、“四荒”地、果园、养殖水面等资源，采取股份合作的形式，进行开发、产业化经营。

4.鼓励发展旅游资源股份合作。支持景区附近、历史文化名村等有旅游资源村的农户，以旅游资源经营权等入股村集体经济（股份经济）合作社，发展休闲、度假、文化、观光 当前隐藏内容免费查看等产业。

三、发展壮大农村集体经济

（一）积极发展农村集体生产经营。农村集体经济（股份经济）合作社作为集体资产管理者的独立市场主体，在统一经营、有序保护、合理开发利用集体资产资源的同时，要积极通过独立经营、承包、租赁、参股、入股、联营等方式从事各种经济活动。支持农村集体经济（股份经济）合作社为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务，以及旅游、商贸流通与市场管理等服务。鼓励集体经济（股份经济）合作社利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

（二）维护农村集体经济组织合法权益。严格保护集体资产所有权、防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度，不得改变林地用途和林地保护等级。以家庭承包方式承包并采取转让、互换方式流转的集体土地，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或其他方式流转经营权的，须报农村集体经济组织等发包方书面备案；在集体土地被征收时，农村集体经济组织有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。在集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，要正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让的有效办法。

（三）规范农村产权流转和交易。在坚持政府主导、公益方向前提下，依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体统一经营管理的林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。完善“县有指导中心、镇有服务中心、村有信息员”的农村产权流转管理服务体系，抓好镇农村产权交易中心规范化建设，提高农村产权流转交易服务水平，扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展。

四、农村集体产权制度改革的总体安排及实施步骤

在加快完成农村集体产权制度改革试点的基础上，2019年底前全面完成清产核资任务，力争到2022年基本完成经营性资产股份合作制改革。具体实施步骤如下：

1.组织发动阶段（2019年x月）

（1）成立组织机构。镇、村要成立农村集体产权制度改革工作领导机构和工作机构，加强对农村集体产权制度改革工作的组织领导和协调指导。

（2）制定工作方案。各村要根据省、市、县相关要求，结合本地实际和工作需要，制定具体实施方案，细化分解任务，明确目标要求，落实工作责任。

（3）进行宣传动员、业务培训、部署实施。各村要召开专题会议，对农村集体产权制度改革工作进行广泛的宣传动员，营造浓厚的改革氛围；要提高工作人员业务能力和水平；按照总体安排和实施步骤及时安排部署和组织实施农村集体产权制度改革工作。

2.扎实开展清产核资工作（2019年x月—x月）

根据相关规定，全面核实农村集体资产，逐项清理农村集体各类资产、负债和所有者权益，确认资产所有权，调整处理会计账务。严格落实清理、登记、核实、公示、确认、上报等六个环节的各项具体工作。组建由各村村干部、村务监督委员会成员全程参与清产核资工作。清查包括集体经济组织财务账本、资料凭证、集体资产资源承包租赁合同、原始档案等所有资料，同时深入农户、集体资产资源现场，对资产资源、财务账目逐项逐笔登记、核实。要召开农村集体经济组织成员大会，讨论确定集体资产资源清查结果，进行张榜公示，并出具群众认可、各方签字的评估报告，按程序报批。建立健全集体资源台账，建档备案。

3.确认集体成员身份（2019年x月—2020年x月）

清产核资工作结束后，即转入集体成员身份确认阶段。一是各村制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，明确集体成员登记基准日期、集体成员身份确认的标准、集体成员身份确认的程序等。二是确认过程中村要充分依据人口身份信息、本村原始资料等，上门入户采集集体成员信息，登记集体成员身份。三是村召开农村集体经济组织成员大会，讨论确认结果，并进行公示。四是村建立农村集体经济组织成员名册台账，报镇经管站备案。

4.对集体经营性资产进行股权量化设置（2020年x月—x月）

在完成清产核资和集体成员身份确认工作的基础上，对农村集体经济组织经营性资产进行折股量化，股权确立到人。一是各村要制定农村集体经济组织经营性资产股权量化设置的指导意见，确定量化的经营性资产的范围和数额，明确参与量化的集体成员范围，明确股权设置和股权管理内容，明确操作程序。二是股权量化设置结果要经农村集体经济组织成员大会讨论，通过后进行公示，按程序报镇经管站、镇农办备案。三是给集体成员颁发股权证书，建立股权登记台账。

5.建立完善农村集体经济运行新机制（2021年x月—2022年x月）

成立村集体经济（股份经济）合作社，健全组织管理架构，完善经营管理治理机制，确立集体经济（股份经济）合作社的市场主体地位。一是各村要制定集体经济（股份经济）合作社章程指导意见，明确集体经济（股份经济）合作社的组织架构、社员的权利义务、生产经营管理、收益分配等。二是指导集体经济（股份经济）合作社筹备和召开成立大会，选举理事会、监事会和理事长、监事长。三是指导农村集体经济组织召开（代表）大会，公布集体经济（股份经济）合作社选举结果，按程序报备。四是指导集体经济（股份经济）合作社建立生产经营、财务管理、收益分配等制度，制定集体生产经营发展规划。

五、组织保障

（一）加强组织领导。成立由镇党委书记xxx任组长；镇党委副书记、镇长xx任常务副组长；镇党委副书记xxx，镇党委委员、武装部长xxx，副镇长xxx任副组长的xx山镇农村集体产权制度改革领导小组，负责指导、协调全镇农村集体产权制度改革工作。领导小组下设办公室，办公地点设镇农办，由镇农办熊湘民兼任办公室主任。各办成员要依据各自工作职能，加强沟通协调，注重资源整合，及时研究解决具体问题，积极推进农村集体产权制度改革工作；领导小组成员单位从全面督导、考核督导、奖励督导、重点督导四个方面全程参与各村的集体产权制度改革工作，财政所要充分保障工作经费。将农村集体产权制度改革、发展壮大集体经济工作情况纳入镇对村的年度绩效考核。各村分别成立以村支部书记为第一责任人的改革领导小组，负责组织实施本村的农村集体产权制度改革工作，工作推进过程中要注重政策宣传，重视这项工作，及时解决改革中的各种困难和问题。

（二）做好宣传培训。农村集体产权制度改革是深化农村改革的一项重要工作，要通过多种形式对改革的目的、意义、方式进行广泛宣传发动，形成农村基层干部和群众了解、拥护、支持、参与改革的良好局面。

（三）严肃工作纪律。农村集体产权制度改革涉及广大农民群众的切身利益，必须做到公平、公开、公正，严肃纪律，规范操作。要落实属地管理原则，对在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假等不履行或不正当履行工作职责，引发信访突出问题、恶性事件或群体性事件，造成不良影响和严重后果的，追究相关单位相关责任人的责任。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的，要如数退赔。在改革过程中，要做好群众的思想工作，讲清政策，确保矛盾在村上化解，消除在萌芽状态，为全镇农村集体产权制度改革创造良好的社会环境。

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