基于政府管制视角的地沟油现象成因及对策

【摘要】 基于政府管制学原理，文章从信息不对称与利益导向角度分析地沟油现象形成的市场机制，探讨政府对地沟油现象进行管制的必要性以及管制现状，论述了在市场失灵下政府管制缺失正是地沟油现象形成的深层机制原因，并针对市场运行与政府管制问题综合性提出若干公共管理意见。

【关键词】 地沟油 管制缺失 路径扭曲

近年来我国食品安全问题日益尖锐。其中，地沟油通过非法途径回流餐桌现象成为引人注目的公共食品问题。依据全国油料种植、食用油进口量以及肉类消费量可计算出，我国每年废弃油脂的量为300—1400万吨（冀星，2011），为地沟油深加工提供了大量的原材料，2011年特大地沟油跨省案件，更反映出我国地沟油现象的复杂与严重程度。

广义上地沟油分为泔水油、老油以及劣质猪油、隔油池（或下水道）提取油四类，其含有的众多有害成分可能会导致消费者消化不良、胃癌等疾病。事实上，地沟油可以作为一系列日用品的原料进行回收利用，但令人遗憾的是，相当一部分地沟油被一些不法商家作为正常食用油贩卖，损害了消费者健康，降低了社会福利。地沟油的循环流通途径为什么会出现这种扭曲效应？其背后的深层经济机制、公共管制机制是什么？如何构建长效管理制度抑制地沟油非法流回餐桌？深入分析这些问题对于保障餐饮业卫生安全和消费者健康至关重要，还能为普遍性的食品卫生与安全管制制度与政策体系的构建提供值得借鉴的参考。

一、相关文献回顾

在地沟油现象研究中，国内研究文献可划分为两个阶段。

从2002年至2009年，相关文献主要集中在循环经济的角度分析如何有效利用地沟油。彭丽（2002）首次提出地沟油要“变废为宝”的解决思路。徐立青（2009）分析，废弃食用油可作为生物柴油原料，成本低。以上文献尚未考虑到目前我国缺乏相应的公共管理与市场运行机制对地沟油新能源市场的支持。

2010年至今，研究重点开始趋向如何加强对餐饮业的监督与管理力度。王清（2010）从信息不对称角度分析食品安全的问题，许晓敏（2011）主要通过对地沟油管制的政策进行分析，揭示地沟油泛滥的原因。两篇文献与本文的分析框架既有联系又有区别：信息不对称、政府管制的角度分别为文章的进一步综合研究提供了可寻思路。但文章分析框架是在地沟油流路径扭曲分析的基础上，分别从市场运行与政府管制两个角度剖析原因，提出政策建议，与以上文献不同。

与文章联系密切的国外文献主要是斯蒂格利茨（2009）的信息经济学原理以及史普博（1999）的管制与市场关系分析等著作，为文章提供了重要的理论依据。

文章立足管制经济学及其分析思路，从信息不对称与利益导向角度出发，提出地沟油市场失灵情况下政府管制的必要性，并重点对政府管制的现状进行深入探讨，解释地沟油流通路径发生扭曲效应的市场机制与公共管制原因。在此基础上综合性地提出公共管理意见。

二、地沟油流通路径扭曲效应的市场机制分析

1、地沟油市场流通路径及其扭曲效应

按消费者需求细分，食用油市场和地沟油市场属于两个不同的细分市场。但是根据对已有文献（沈翀，2010）和2011年特大跨省地沟油案件的梳理，文章发现：目前以上两个细分市场界限模糊，市场内部存在流通情况。

地沟油具体流通路径如下：一是流向正规的地沟油收购商。由生物加工厂环保再造成化工品再销售到柴油市场等；二是流向非法市场。掏捞者与餐馆达成协议，对泔水油、隔油池油等进行掏捞与交易，对下水道中的废弃油脂则采取直接掏捞方式，地沟油经过黑作坊粗炼、倒卖、深加工多重环节，最后被批发、零售（具体见图1）。

接下来文章将实证分析地沟油流通路径扭曲程度。关于废弃油脂的计算方法文章遵循冀星（2011）的实证研究得出的计算比重，即废弃油脂的量占餐馆所用植物油以及动物性食品所得脂肪总和的20%～40%，在此基础上估计废弃油脂回收与利用比重为30%～50%。本文对数据采用保守估计方式，整理得计算公式如下：

Q=（Q1+Q2+Q3+Q4）?鄢20%?鄢30%（1）

其中：Q，回收废弃油脂量；Q1，肉类消费量；Q2，油料产量； Q3，食用植物油进口量；Q4，大豆进口数量。

文章在《中国统计年鉴2010》基础上整理相关数据，得到表1。

根据公式（1）以及表1，得出我国每年可回收、利用废弃油脂总量（设为X），具体见表2。

地沟油除流向食用油市场外，主要还流向生物柴油市场。我国每年生物柴油产量（设为X1）250万吨左右，其中生物柴油原料的地沟油比重为90%（中国石油新闻中心，2011），假设目前政府管制水平不变，用于生物柴油的地沟油量（设为Z）计算公式为：

Z=X1/90% （2）

则回流餐桌的地沟油数量（设为Y）计算公式为：

Y=X-X1/90% （3）

利用公式（3）得出回每年我国流餐桌的地沟油数量（见表3）。

设地沟油回流餐桌数量进行长期趋势方程为：

Y=a+bt+u

其中：Y，地沟油回流餐桌数量；t，时间；a,常数项；b，解释变量参数；u，随机扰动项。根据最小二乘法原理求得：

Y= 231.6867689 + 16.74845023?鄢t

t=（25.73） （10.68） R2=0.934501

当取?琢＝0.05时，t0.025（10-2）=2.306，参数a和参数b通过t检验。

由分析可知，假设目前的政府管制水平保持不变，预测我国未来地沟油回流餐桌数量将以每年16.74万吨的速度逐年递增。因此国内地沟油市场上，非法路径逐渐扩张，而正常的地沟油流通路径相应萎缩，流通路径存在明显扭曲效应。

2、信息不对称导致油料配置低效

依据食品质量特征划分，食品可分为搜寻品、经验品和信任品三种（Nelson，1974）。在食用油市场上，目前没有直接鉴别方法，很难直接观察出地沟油的特征信息，且非安全食用油即便被消费后，带来的健康问题极难诊断具体原因。所以非安全食用油属于信任品，其相关信息成本高，消费者对市场评价扭曲，市场长期存在信息不对称，这导致食用油与地沟油两个细分市场之间的流动成为可能。

3、利益导向是市场失灵的根本原因

（1）利益导向下的原始地沟油供应商。原始地沟油供应商在面临合法收购商和非法收购商时：若选择A-B-C-D流向，各大餐馆面临运费自付方式运送地沟油至正规机构，额外成本增加。选择A1流向，不法中间商上门收购节省运费，且中间非法收购商收购价格较高，又不存在相应的惩罚成本。

两者相比较，从操作成本和销售价格来看，非法流径的成本低而收益高，各原始地沟油供应商在利益导向下将选择A1-B1-C1-D1-E1-F1路径。

（2）地沟油生产、加工商的路径选择。安全食用油与地沟油提炼成的非安全食用油之间明显的价格不对等现象，是地沟油加工商铤而走险的动力来源。餐厨废油每吨成本约为1000元，每吨餐厨废油能够提取0.8吨食用油，加工环节的成本仅300多元，炼制成的食用油价格可达每吨8000元至9000元，而现在市场食用油的价格每吨约为1万元，两者中间差价十分可观，按平均价8600元计算，每吨的利润接近7600元，利润率接近百分之七百。

（3）餐饮业运营商的逆向行为选择作用。运用乔治·阿克洛夫（1970）以分析市场机制不完备为核心拓展出逆向行为选择理论可知：各大餐馆经营者对食用油有大致相同的偏好且对食用油的评价等于食用油的质量。已知安全食用油质量?兹1和非安全食用油质量?兹2，其中?兹1>?兹2，且每一种食用油的概率分别是1/2。

如果买者知道食用油的质量，均衡价格 p1=?兹1（安全）或 p2=?兹2（非安全）。事实上买者并不知道食用油的真实质量，如果两种油都进入市场，食用油的平均质量E[?兹]=（?兹1+?兹2）/2，由于信息不对称，所以买着愿意出的最高价格P=E[?兹]，希望能够买到 ?兹=?兹1的食用油。但在此价格下，安全食用油的卖者将退出市场，只有非安全食用油的卖者愿意出售，消费者知道此时市场只剩下非安全食用油，则唯一的均衡价格是P=?兹2，劣油驱逐良油。

因此，在信息不对称下，利益导向使得地沟油市场与食用油市场的正常运行机制失灵，使地沟油市场对政府管制的有效介入存在必然需求。

三、政府管制机制的现状分析

地沟油的管制已有十年之久，但效果甚微，本文将重点从我国现有法律体制分析出发，深入研究政府管制机制的现状。

1、责任分配不明确

依据现有法律法规，食用油从生产到最后进入市场销售的环节中，涉及多个部门，餐厨垃圾回收归市政部门，只有形成公共安全威胁才涉及公安部门。然而，近期曝光的特大地沟油跨省案件中几乎没有相关部门的身影。

我国在食品管制责任划分方面《食品安全法》第六条规定：县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。然而该项法规，在地沟油管制的实施过程中，有责变无责。早前天津市政府设计了一整套完备的地沟油“循环经济”利用方法，最终遭到“搁浅”，其原因在于职能部门之间的权责划分，难寻合适的“牵头主管部门”。

“地沟油”的监管部门涉及多个职能部门，法律条文限定各部门的管制范围，然而多头部门管制产生了严重的交叉冲突，使各部门互相推诿。地沟油的生产、流通、销售等环节难以明确分出环节所属界限，导致各个管制部门得以推脱责任。国家没有设立专项管制地沟油的独立监管部门，致使各部门专寻漏洞钻，撇清自身责任，导致“地沟油”的整治缺乏明确责任主体。

2、食用油质量检测标准缺失

中烹协冯恩援曾披露，卫生部门在监督检查时对餐馆食用油并没有进行检测，只是让其提供生产安全的许可文件，根据使用配方、批准结构来判断食用油是否安全。食用油质量检测标准缺失导致食用油检测的不到位，是导致许多违法行为都存在的实质性原因。此外，通常精炼过的地沟油是勾兑到正规食用油中销售的，等到流入餐饮流通环节再检测，检测取证是非常困难的，检测标准应强调从源头进行监督检测。

3、管制部门的奖惩制度被弱化

面对频发的食品安全问题，我国法律法规制度对责任主体的行为也在逐步加大惩罚力度。从博弈论层面上，生产经营主体违法违规的严重程度与管制部门的执行力度之间存在着非零和博弈，即双方都会猜想对方做出某种行为概率。管制部门认为：加大惩罚力度，生产经营者将会畏惧，诱使地沟油流通的弱化；但生产经营者会得到相同信息，知道管制部门会因此而降低执行力度。由此可见加重惩罚制度，短时间内可能会有效果，能够抑制一部分地沟油的非法流通，但从长期而言，效果堪忧。

4、部分法规缺乏强制性

根据《食品安全法》第十四条，国家根据国际通用的质量管理标准，推行企业质量体系认证制度；以及参照国际先进的产品标准和技术要求，推行产品质量认证制度。这一条例的实行是自愿性原则，即企业根据自愿原则向相关机构申请企业质量体系认证或产品质量认证，认证合格者由认证机构颁发企业质量体系认证证书。该法规缺乏强制性，不强制要求企业必须通过认证机构的认证才能获得经营权。实际操作中，理性的非法供应商和餐馆，不会自愿将不符合标准的食用油进行检测，申请质量认证。

四、公共管理制度建设意见

1、市场失灵的公共管理制度建议

（1）引导地沟油流向正规的生物加工企业。要保持地沟油与食用油两个市场的细分，防止内部流通，首先应当解决细分市场价格不对等问题。但是我国日用品市场价格本身就不高，很难提高收购价格。且我国柴油市场受到成品油消费税、企业自身生产工艺滞后等原因影响，国内生物柴油产量萎缩极快，2009年度产量仅为40万吨，一大批生产企业处于亏损和产能闲置状态。

基于以上原因，文章建议：第一，免除生物柴油的成品油消费税。2006年国家已经明确规定，以动植物油为原料，经提纯、精炼、合成等工艺生产的生物柴油，不属于消费税征税范围。但是，2008年财政部重新将生物柴油纳入了征税行列，达0.8元/升，以表明将生物柴油与普通柴油放置同等高度。据此计算，生物柴油的税收是每吨900元。如果取消这项税收，可以大大提高企业的利润。第二，政府加大政策扶持，改进企业的生产工艺。我国的生物柴油企业仍然处于起步阶段。国外已经有较完善的技术将废油通过提炼转化为动力能源，使用在垃圾车或者公交车上。政府积极引导，与国外的企业或者相关的技术人员达成协议，将废油转化为生物柴油的先进技术引入到国内加以运用。

（2）完善用油登记制度。对餐馆的食用油进货信息进行存档。餐馆要上报每次采购食用油的采购时间、厂家、数量等项目，并上报到当地食品监管部门进行备案。食品监管部门通过上报得来的数据进行审核。

（3）建立信息交流平台。为了使消费者对政府反馈的信息能够更好的进行交流，建议政府建立网络信息交流平台，消费者可以通过论坛、微博发表自己对社会上存在的食品安全问题的看法，及时与政府沟通。监督机构针对消费者举报事件，可及时对相关违法餐馆和供应商进行监督检查，深入了解消费者，解决消费者现实存在的问题。

政府可以利用网络信息传递快速的优势，解决市场信息不对称问题，改变生产者绝对信息优势地位。

2、政府管制缺失的应对措施

（1）建立长效问责机制，消除多头管制。前面已经详细提到，《食品安全法》规定要由多个部门进行管制，但是我们知道，一项食品问题会涉及到多个部门的管辖范围，例如地沟油问题，已经涉及到工商、质监等多部门的责任，这么多部门进行监管，势必会导致相互推诿的状况出现。必须建立长效问责监督机制。目前我国对“地沟油”监管涉及多个部门，很容易造成监管边界不清、监管重复和空白并存等问题。因此，各地必须尽快成立食品安全委员会，统一协调各个监管部门，并将类似地沟油等食品安全问题纳入政绩考核，明确官员问责对象。

（2）推动食用油安全和卫生检测标准构建。按照现有的食用油标准，出地了沟油符合标准的荒谬结果，因此监管或者查处食品安全问题，必须首先建立食品安全和食品卫生检测标准。比如在利用地沟油生产食用油方面，如果没有明确的认定标准，就没办法鉴定食用油是否是由地沟油生产的。

（3）加强社会宣传教育。加强对食品行业从业者的教育，提高供应商和餐饮业经营者自身的职业道德水平，自觉遵守相关发律法规，在追求利益最大化的同时，保证消费者的利益不受侵犯。通过对地沟油危害性的宣传和教育，增强消费者食品安全意识，纠正消费者对地沟油市场的扭曲评价。

（注：基金项目：浙江省新苗人才计划，编号：2011R413001，课题名称：基于政府管制视角的地沟油现象成因及其对策研究。）

【参考文献】

[1] 阿克洛夫、斯彭斯、斯蒂格利茨：阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨的论文精选[M].商务印书馆，2002（12）.

[2] 冀星：利用餐厨垃圾中的油脂生产生物柴油技术与政策问题研究[J].中国能源，2011（9）.

[3] 沈翀：地沟油回流餐桌链条调查[J].乡镇论坛，2010（15）.

[4] 王俊豪：政府管制经济学导论[M].商务印书馆，2008（9）.

[5] 王清：食品的安全机制——基于信息不对称的视角[J].中国集体经济，2010（4）.

[6] 史普博：管理与市场[M].上海人民出版社，1999.

[7] 植草益：微观规制经济学[M].中国发展出版社，1992.

[8] Nelson.P：Advertising as Information[J].Journal of Political Economy，1974（81）.

推荐访问:成因 管制 视角 对策 现象

---