农村基础教育财政体制发展与改革的走向

【编者按】全周基础教育工作会改后，各地完善农村义务教育管理体制工作取得突破性进展，近年来影响农村义务教育发展的一些突出问题正在逐步得到解决。但是，就全国来说，落实“以县为主”新体制工作进展还不平衡;不少地方的调整工作带有较强的突击性，还需要进一步加以规范;实施“以县为主”之后，如何落实县的责任，如何加大中央、省、市对县的支持，如何发挥乡镇的作用，并使之制度化，尚未很好解决;农村义务教育经费短缺问题依然十分突出;农村义务教育管理体制中存在的深层次矛盾逐渐暴露。这些困难和问题都需要冷静地进行分析并逐步加以研究解决。为此，我们发表一组关于“努力完善‘以县为主’新体制”的专题文章，有综述，有个案;有理论探索，有实践模式，供各地参考。

随着中国经济的发展，随着“入世”后对农业提出的新要求，中国农业正经历着第二次大的变革。农村的税费改革以及农业产业化的发展，都是改造传统农业的制度创新。不过，与制度创新相比，我们对农村的人力资本投资还远远没有达到改造传统农业所要求的水平，农村地区的基础教育举步维艰。造成农村基础教育这种困境的一个重要的原因是现行农村基础教育财政体制已经越来越无法适应农村改革与农业发展的需要，农村税费改革的推进更是将这一体制的问题凸显无遗，农村基础教育财政体制改革势在必行。

一、现行农村基础教育的财政体制：来源与发展的过程。

现行农村基础教育财政体制始于20世纪80年代中期，其核心思想在于两点：一是分级办学，分级管理。二是多渠道筹措教育经费。分级办学，分级管理，即基础教育主要由市级以下政府举办，在农村基本形成了县办高中、乡办初中、村办小学的格局。多渠道筹措教育经费，即以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一体制设计时关注的焦点在于教育经费的总量增长，即如何筹措更多的经费支持教育事业的发展。

反思这一体制近20年的发展过程，可以将其分为三个发展阶段：第一阶段始于20世纪80年代中期，止于90年代中期;第二阶段始于90年代中期，止于2001年;第三阶段从2001年至今。

在现行农村基础教育财政体制实施的第一阶段，是中国农村经济发展较快的时期，同时在中央向地方放权的大背景下，这一体制大大地调动了地方与个人的办学秘极性。应该说，迅速发展的农村基础教育在很大程度上得益于这一体制。统计数据表明，这一时期，从总量增长的目标来看，这一体制基本实现了预期日标。表1计算了20世纪90年代初期之前各时期公共教育经费占政府财政支出与国民生产总值的比重，从表1中可以看出，从总量增长的角度看，在20世纪90年代初期，这一体制是有效的，基本实现了预期的目标。

但是进入20世纪90年代后，随着中央与地方财政关系的调整，随着农村经济形势的变化，随着地区间发展差距的扩大，这一体制的缺陷就逐渐地凸显出来。进入90年代后，制度环境发生了较大的变化，地方政府从放权改革中获得的收益减少，农民收入增长缓慢，同时由这一体制带来的各种效应更为清楚。当各种体制效应显现之后，各利益主体在自身利益机制的作用之下，会想尽各种方法保护自身的利益，导致体制效率大大降低，农村基础教育的经费问题变得越来越突出，尤其是在农村地区拖欠教师工资问题已经从贫困地区偶尔发生变为一种全国范围内较为普遍的现象。这说明基础教育经费问题已经不再是个别地区的经济发展与领导观念的问题，而是现行的体制出了问题，现行基础教育财政体制必须改革。也就是说，这一体制在发展的第二个阶段，其本身所隐含的问题已经显现出来。

为了缓解农村基础教育财政所面临的困难，从“九五”开始，中央财政加大了对贫困地区义务教育的转移支付力度，2001年，全国基础教育工作会议明确提出农村义务教育管理体制实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这标志着这一体制的发展进入了第三个阶段。新体制在国务院领导下，明确提出了加大中央及省级财政对义务教育的转移支付力度，同时适当提高义务教育管理的层级，实行县级统筹，但新体制的实施仍然面临着许多问题。

新体制有效实施所面临的第一个问题是县级统筹能否统樗起来的问题。据笔者调查，某省在实施这样一种新体制的试点工作时，全省90多个县，大概有三分之一由于财力不足，无法实现统筹。这意味着新体制能减小县内的发展不平衡，但对于贫困地区来说，县级财政同样也极其不稳定，同样也无法保障教育的投入。对于县级财政来说，新体制是县级财政与乡级财政关系的调整，这种调整可能会影响到总量，但更多的是结构性的调整。因此，从县统筹的角度看，新体制能提高教育投入的稳定性与平衡性，但并不能解决总量短缺的问题，而总量短缺恰恰是农村基础教育所面临的最大问题。

解决总量短缺问题又涉及到新体制的第二个重点，即加大中央及省财政转移支付力度。对于这个问题，现在的情况是中央及省级财政现有的转移支付，除一般转移支付之外，专项的转移支付基本上都为临时性的项目，多用于危房改造与设备购置，对于维持学校正常运行的经常性经费（包括人员经费与公用经费）则没有给予支持。而农村基础教育投入存在的问题也恰恰在这两方面，即教师工资的拖欠问题与日常教学用品的保障问题。显然，设立用于经常性经费的较为规范的专项教育财政转移支付制度，是新体制有效实施的一个重要方面。

新体制面临的第三个问题是挤出效应的问题，即当中央与省级加大转移支付力度时，如何保证县级财政不降低努力程度。因为从理论上讲，在各级政府责任不清的情况下，当中央与省级财政加大转移支付力度时，是有可能引发对下级财政资金分配的挤出效应问题的。某些地方已经出现的只发国拨工资的现象应该引起各方面的重视。

二、多渠道筹措教育经费：体制与政策的矛盾。

多渠道筹措教育经费是现行农村基础教育财政体制的核心之一。多元化筹资体制的出现是教育发展的客观要求与市场化改革的必然结果。从教育发展来看，教育事业的迅猛发展客观要求教育投入的大量增加，單一的政府投入已无法满足教育发展的需要。从市场化改革的角度看，经济结构的多元化也给教育投资体制的多元化提供了可能。从20世纪80年代中期提出多渠道筹措教育经费至今，多元化的投资已经成为教育投资的重要组成部分，表2是全国教育经赞来源结构从1989年到1995年的变化情况。

表2表明，除政府预算内教育经费拨款所占比例下降外，其余各渠道总体趋势基本都保持了稳定与上升。各级政府征收的税费、社会捐集资、学杂费都有较为明显的上升。多渠道筹资占据了教育投资的半壁江山，多渠道筹措教育经费对于教育经费总量的增加起到非常重要的作用。但是进入90年代后期，多渠道教育投资体制出现了不同的变动趋势。从表3可以清晰地看到20世纪90年代后半期教育经费来源结构的变动趋势。国家财政性教育经费所占比例基本上呈下降的趋势。具体到国家财政性教育经费的各个渠道，除了预算内教育经费有所波动外，其余的各级政府征收用于教育的税费、企业办学校教育经费、校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费、其他财政性教育经费，都呈下降趋势。社会性团体和公民个人办学经费虽然所占比例较小，但上升趋势明显。社会捐集资办学经费则由于近几年的政策环境的变化呈明显的下降趋势。学杂费收入有比较明显的上升趋势。其他收入也呈较为明显的上升趋势。

这样一种变动趋势说明多渠道筹措教育经费的财政体制正面临着日益严峻的考验。因为照这样一种趋势发展下去，多渠道将会变成两渠道，即政府投入与学杂费收入。政府投入涉及到投资体制与政府财政能力问题，学杂费则面临着越来越大的来自社会的压力。多渠道的教育投资体制确实到重新构造与定位的时候了。

进入20世纪90年代以后，多元化筹资体制的负面效应也开始显现出来。首先，多元化的筹资体制扩大了教育资源配置的不均衡。谁能从多元化的投资体制中获得更多的好处？从地区层面看，富裕地区能够从多渠道筹资体制中获得更多的经费。从学校层面看，较好的学校能够获得更多的经费。考虑到多渠道筹资在教育经费中所占的比例越来越大，而较好的学校与较富裕地区能够从多渠道体制中获得更多的经费，其结果必然是地区之间与学校之间发展差距的扩大。

其次，随着国家宏观经济环境与政策的变化，多渠道筹措教育经费遇到越来越多的政策挑战。首当其冲的是农村税费改革带来的冲击，税费改革的一个直接后果是县、乡政府不再拥有征收农村教育费附加与捐资的权力，农村教育失去了一个重要的经费来源。尽管中央与省级财政加大了转移支付的力度，但还无法完全弥补税费改革带来的经费缺口。据某省教育行政部门估计，税费改革将带来12亿元人民币的经费缺口。税费改革的一个更深层的问题是，当县、乡政府与学校不再拥有收费权力后，多渠道投资体制在农村实际上已经失去了存在的法律基础。体制与政策的矛盾在农村基础教育财政体制上已经表现得非常突出。

三、从单一关注总量增长到兼顾总量增长与公平：改革的走向与新体制的构建。

通过以上的分析可以发现，“分级办学，分级管理，多渠道筹措教育经费”的农村基础教育财政体制，其体制设计的目标主要是着眼于如何为教育筹措更多的经费，即经费的总量增长是体制设计的核心，而对公平问题没有给予更多的关注。尽管从“九五”期间开始，中央与省级政府加大了转移支付的力度，但只能起到辅助作用，无法真正解决公平问题。而且进入新世纪，即使总量增长的目标也面临着严峻的挑战，尤其是税费改革后，多渠道投资体制实际上失去了存在的法律基础。因此，构建新的适应全面建设小康社会发展目标、适合农村第二次发展的农村基础教育财政体制势在必行。

新的农村基础教育财政体制在设计目标上要从过去单纯强调总量增长，转变到兼顾总量增长与公平。

首先，在政府责任方面，笔者认为，明确各级政府的责任比县级统筹更重要，也更为彻底。现行的基础教育财政体制将举办基础教育的责任主要放到县级以下的政府，由于受其财政能力所限，不可能从根本上解决农村基础教育经费短缺的问题。因此，通过科学的测算，制定国家与省级最低经费标准，根据各县经济发展水平与教育投资努力程度，确定各级政府之间的分担比例，从根本上解决基础教育的正常运行问题。这方面国外的一些做法值得我们借鉴。比如，美国许多州都采取的基础拨款公式法（foundation-for-mula），采用这种方法，州政府确定生均经费基础水平，如5000美元，并要求当地通过最低的财产税率，比如10‰，提供该费用的一部分。因此，地区A，如果平均每个学生对应了100000美元的應征税财产，将在本地收入中产生1000美元的生均经赞：同样在地区B，每个学生平均对应200000美元的应征税财产，将产生2000美元的生均费。在基础拨款公式中，州政府要弥补地方财政拨款和5000美元的基础水平的差额，拨给A地区每个学生4000美元，B地区每个学生3000美元。按照这样一种思路，我们是否可以考虑设立省级与中央级的最低生均经费标准，这一标准通过科学测算应该能够保证学校正常的运转。然后，按照经济发展水平确定县级财政所应承担的比例，差额部分由中央与省级的转移支付解决。这样，各级政府的职责就更为明确，农村义务教育的发展才能有一个比较稳定的保障。同时这种方法也比较公平，避免了一些贫困地区努力程度很高，却仍然无法保障义务教育运转的窘境，有利于台理地调动县级举办义务教育的积极性。

其次，在多渠道投资体制方面，一个重要的问题是在农村实行税费改革后如何利用好多渠道筹措教育经费的问题。充分利用多渠道投资体制能增加教育经费的优势，同时通过合理的制度设计，避免多渠道投资体制的弊端。具体做法是，将政府投资部分分为两块：一块直接拨付给学校;另一块通过“学券”的方式，先给学生，通过学生的选择再到学校兑现。直接拨付学校的经费用于教师基本工资与学校物资条件采购，采取完全均等化的分配方法。拨付给学生的“学券”则成为学校的竞争性的收入，即学校要想办法将学生吸引过来。在非政府投入方面，尤其是学杂费则主要由学校来确定数额。由学校来确定会不会带来乱收费的问题呢？这就是我们的第三点建议。

第三，加强学校内部管理的民主化，提高学校内部管理的透明度，加强学校与农村社区的联系，使农村的学校教育更适合农村社区发展的要求。即学校可以收费，但其收费必须通过由教师与学生家长组成的学校审议机构同意。许多发达国家学校经费基本上由政府承担，但实际上也存在着学校收费。即对于一些课外活动也是允许学校收费的，只不过有了与教师和学生家长的协商机制，较好地解决了学校与家长在收费问题上的矛盾。同时，家长对学校管理的参与也有利于学校教育的改革，使之更适合农村社区对学校教育的要求。

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