“后4%时代”的现实与隐忧

多年来，教育投入一直是全国“两会”关注的热点话题。

2013年“两会”，教育界代表委员在政府工作报告中看到：国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年占国内生产总值比例达到4%。这一结果令他们倍感振奋和鼓舞的同时，一场围绕“后4%时代”的新讨论也由此展开……

经过几十年的不懈努力，在克服重重困难后，我国终于在2012年首次实现教育财政投入占国内生产总值4%的目标。

4%实现了，但是“后4%时代”，围绕教育经费的话题却并不轻松。今年“两会”上，实现4%后，中国教育特别是高等教育到底发生了哪些变化；如何把钱管好、用好；下一步该怎样健全制度，保障并不断扩大教育财政性投入，成为教育界代表委员关注的重点。

落实投入：部属高校与地方高校差距大

2012年“两会”，在政府提出即将兑现4%的承诺后，众多来自高校的代表委员呼吁，应提高高等教育的生均拨款。那么，在实现4%后，过去一年高校经费投入情况到底如何？生均拨款是否有所变化呢？

华中师范大学是教育部直属重点综合性师范大学。全国政协委员、华中师范大学党委书记马敏高兴地告诉本刊记者，实现4%后，他们明显感到投入增加了。“现在我们的生均拨款每年大概是12000元，原来是8000元。不仅如此，硕士、博士都有拨款。”在专项经费上，“我们自主科研经费一年有一千多万。”

和马敏一样，来自部属高校的代表委员明显感受到了“后4%时代”给学校带来的变化。但与由中央财政拨款的部属高校相比，一些地方高校的日子就没有那么好过了。

在3月5日下午政协教育界小组讨论会上，面对同组中众多部属高校的书记、校长、教授，全国政协委员、湖南财政经济学院院长伍中信的发言引起记者关注。

“我知道在座部属高校的委员比较多，也不怕得罪你们。可能你们不了解地方高校与你们的差距。我这里有一组数据，部属高校在2011年的生均拨款是1.93万，再加其他专项，合计是3.94万；到2012年，生均拨款提高到2.88万，再加其他专项，合计是4.68万。这表示，部属高校的生均拨款已经达到两三万。与部属高校相比，我们湖南省地方高校的情况是怎样的呢？没有变化，还是几千块钱。在地方，为了实现4%，把基本专项的经费、教师的社保基金等等统统计算为教育投入。就连地方政府在学校周边修一条路都算作教育投入。”伍中信有些无奈，也有些心酸：“从地方高校的角度看，你们部属高校富裕了，但如此大的差异，是不是很合适？”

伍中信的发言引发了同组广西大学校长赵艳林的共鸣。广西大学是教育部和广西壮族自治区共建高校，但不属于部属高校，教育部只对广西大学建设提供指导、帮助。“2012年实现4%，但我们地方高校事实上没有拿到钱，所以也确实感受不到政府那么大的投入。”究其原因，赵艳林说，这是因为地方有各种各样的计算方法。

全国政协委员、广东外经贸大学副校长顾也力在接受本刊记者采访时也表示：实现4%之后，广东外经贸大学的经费没有增加。据他了解，广东省其他地方高校的情况也差不多。

全国政协委员、河北工业大学副校长檀润华也反映：“高等教育毛入学率达到30%，重任落在了地方高校身上，但事实上，我们对地方高校投入却很少。”

对此，马敏十分理解。他说，地方高校确实存在这样的问题。“在经费投入上，部属高校的增加很明显，因为是中央财政直接拨款，但到了地方，会把各种各样费用算到4%里。很多是在专项里，专项经费往往有严格的规定，是很难拿到的。”

在民进中央《关于提升教育经费使用效率和效益》的提案中，记者看到了这样一组数据：2010年各级教育生均预算内教育事业费的差距仍然很明显。其中，普通高校中，最高的北京（34546.43元），是最低的河南（4276.64元）的8.08倍。

从这组数据不难看出，各地方高校在投入上差距很大。同时它也透露出另一个信息：北京市属高校获得的教育投入可能比一些部属高校还要高。全国政协委员、上海交通大学党委书记马德秀也指出：在上海，地方高校也比当地部属高校的生均拨款高。

全国人大代表、江苏省教育厅厅长沈健在接受本刊记者采访时表示，2012年，江苏省地方普通高校生均预算内教育事业费14836元，比上年增加2793元，增长23.19%；地方普通高校生均预算内公用经费7893元，比上年增加696元，比上年增长了9.67%。

显然，4%虽然实现了，但多寡不均，有些高校的经费增加了，有些高校的日子却依旧不好过。

记者也了解到，我国的高校经费划拨主要依据高校的行政隶属关系，部属高校由中央财政提供经费，地方高校由地方财政提供经费。由于部属高校的财力较为雄厚但地理分布不均衡，加之地方财力存在的区域差异，最终导致了高等教育财政投入的区域差异不断扩大。

对此，伍中信呼吁，部属高校和地方高校之间不应存在较大差距，应公平对待。伍中信说，中央财政应在部属院校和省属院校之间统筹分配，增加对贫困省份教育的直接投入。

全国政协委员、北京外国语大学党委书记杨学义建议合理分配国家财政性教育经费。适当向高等教育领域倾斜，在照顾重点大学建设的基础上，兼顾其他大学和弱势群体。教育经费要在增量上做文章。

赵艳林则希望，“中央出台一个细则，规定地方政府怎样计算，只有这样才能保证4%真正投入。”

全国政协委员、北京大学教授高文也认为，现行教育投入4%中存在虚的成分，地方转移支付方面比较模糊，应从制度化的层面研究如何加强监督，将其做实。

民进中央建议，应明确政府财政预算中财政性教育支出的数量指标并规定最低限额，加强对政府教育经费投入行为的监督，确保教育经费的投入水平、教育经费的落实到位、教育经费的投向与效益。

教育经费：管理与使用存在脱节

管与用脱节，导致教育经费不能发挥高效能也是教育界代表委员反映的一个问题。

“4%达到了，但钱也得能花，这个钱不能花也不行，我们现在感觉到，有的时候不能花。”在全国政协教育界小组讨论时，全国政协委员、北京理工大学党委书记郭大成直言：目前，我们整个财政体制和财政政策还是以行政经费或者政府机关的财政办法来管理教育财政。他以结算时间点举例：“政府部门是以自然年的方式核算，每年的12月底截止，但是对高校来说，是按照学年计算。到了这个结算点，给你的经费花不完，就给你收回，这造成一些学校重复购置，不花白不花，因此达不到效益。”郭大成说，对学校财务管理绝不能照搬行政部门和政府机关，而是应该按照教育的规律来进行经费管理。

马敏也反映：“专项经费不是年初拨给学校，往往是到年底才会拨下来，还限制几个月用完，那怎么能用完呢？用不完就得收回。这直接导致有些学校做假账。”

对此，赵艳林也有切身感受。赵艳林说，教育经费的投入或早给或晚给，这样对教育是很不利的，造成很多项目流失。“很多地方高校做一些事情匆匆忙忙，申请要钱的时候没钱，有钱的时候马上要你做，根本没办法。”

除了拨款时间外，还有一种现象也让高校的管理者感到头疼，他们形象地将这种现象称为“打酱油的钱不能买醋”。

全国人大代表、北京市常务副市长吉林参加北京团分组审议时表示：“教育不是缺钱的问题，是花不出去，因为打酱油的钱不能买醋。”

郭大成说，学校知道哪块需要钱，但是需要的钱不给，给了的钱又不能花。

全国政协委员、天津大学党委书记刘建平也有同感。刘建平无奈地表示：“学校购买设备，一般是以三四年为一个周期，从开始申报到等到最后拿到设备已经是第4年了，更新换代的设备已经出来了。”

赵艳林也反映，由于教育经费管理得太死，很容易造成重复购置，但真正需要投入的地方却没有投入。

全国政协委员、四川省教育厅副厅长王康在大会发言中就提到，教育经费安排的预见性还有待增强。“目前，仍有一些项目的经费是过了6月或到年底前才突击下拨，并且一旦下拨就要求立即用完，搞得基层疲于奔命，也大大降低了资金的使用效率。”

“提高效率，重要的是要让资金投入更好地适应教育规律。”全国人大代表、南开大学校长龚克呼吁：行政管理部门应更多地放权，从大量管审批改为审计监督，进一步提升资金的使用效率。

“大学的科研项目投入，不能按照工业项目等的操作办法，说到什么时候就要完成多少任务量，科研成果的获取是没办法预料的。”胡凌云在接受媒体采访时表示：“应该针对教育自身的规律，提出一个适合教育特殊规律的财政拨款方式。减少项目拨款，杜绝教育领域中‘跑部钱进’的现象。”

“科研经费的项目审批制，确实造成了一部分浪费和造假。到了财政部要求的时间节点，给你的上一年预算没有花完，就要赶紧想办法用掉，不然下一年就不批了。”全国政协委员、中央财经大学校长王广谦说，“所以到了时候，各学校都在想办法怎么通过审批，而不是扎扎实实去想到底要做什么、怎么做。”

在生均费用固定的前提下，最大限度地获得项目立项是各大学获取经费的主要办法。上海交通大学教授熊丙奇在一篇文章中对这一问题进行了深入分析。

按项目开支进行拨款，这是我国教育拨款中十分常见的做法，被认为有利于财务管理，提高资金使用效率，同时避免经费被挪用、挤占。但在实践中，这种“项目式”管理却时常出现没有提高效率，反而被浪费，还“逼迫”有的单位和个人进行挤占与挪用的情况。

教育事业经费专门用于核定的项目，即便其过剩，而其他地方资金短缺，但不能把这部分经费用于资金短缺的地方。因为按照教育事业费的管理规定，财政部门根据学校（单位）用款需要，按进度及时把专项经费拨给教育主管部门。凡经核定的项目，学校（单位）不得改变资金用途，确需更改资金用途的，必须专题报教育主管部门、财政部门同意方可更改。这种经费预算、拨款和使用方式，在教育系统普遍存在，包括高校的科研项目。

熊丙奇认为这种管理方式存在三方面问题：其一，某项经费的投入多少不是根据教育和学术研究实际进行更为科学的预算。其二，学校、人员缺乏财政独立性，难以根据具体办学、教育与学术活动需要，合理调配使用资金，让资金用到该用的地方。其三，一些学校、人员按实际需要对经费进行调配，遭遇“制度性陷阱”，面临挤占、挪用等违规风险。

如何改变这一现象？全国政协委员、中国教育学会会长钟秉林表达了自己的观点。2012年“两会”期间钟秉林就曾提出，对于高校而言，经费增加之后，首先应该大幅度增加生均拨款经费，使学校能有充分的自主权，根据学校的情况来使用这些经费。今年在接受本刊记者采访时，他仍旧表示，专项是“一个萝卜一个坑”，都是定死的，而生均拨款，学校可以根据自己的发展战略自主支配。“现在我们呼吁提高高校办学自主权，是不是能够进一步增加生均拨款，让大学按照教育规律和学校的实际发展情况合理使用经费。”

给学校财政独立空间，这不但关系到经费的合理使用，更关系到学校的办学自主权和教育、学术研究的自主性——没有财政独立性，办学自主权、教育与学术自主空间，就无从谈起。

面临挑战：如何保持教育投入持续增加？

4%实现后，教育经费的投入如何能够确保增加成为随之而来的挑战。

政府工作报告中提出：“目前我国年度财政性教育经费支出总额已经超过2万亿元，今后还要继续增加。”

“对这个‘增加’，我认为还需要进一步明确，是维持4%的比例不变，教育经费随着GDP基数增长而增加，还是占GDP的比例再提高？”钟秉林有所担忧，他进而表示，确保4%逐年实现的体制机制问题，必须引起高度重视。“现在GDP的增速已经从两位数时代回落到了一位数时代，GDP增速放缓，预计2013年将增长7.5%，这些都给未来教育经费投入带来了不确定性。”

在上届政府努力实现4%目标的进程中，年均21.58%的国家财政性教育经费支出增速，无疑显现出高速增长的态势。而这五年中的最后一年，更是实现了28.3%的高增幅。这一年，随着我国GDP基数的持续上扬，2012年全国财政性教育支出比2011年增加了4667亿元。

对于这种的增长速度，教育部教科文司司长赵路解释，财政性教育经费约有96.5%来自公共财政，3%来自政府性基金）包括增值税、营业税、土地出让收益等中的教育基金）。另有0.5%持续萎缩的部分，是校办企业返还的一些利润和国有企业办学经费。赵路强调：“为了达到这个数字，许多省2011年、2012年的教育经费以30%、40%甚至50%的速度蹿升。”

听完赵路的解释后，全国政协委员、北京大学原党委书记闵维方有些焦急，他担心在这种“超常规”的增长之后4%能否持久。“这两年用超常规的方式实现4%，财政部门做了很大努力，政府还专门成立了4%办公室，但今后能不能继续以这种超常规的方式维持住4%的教育投入？”

赵路的回答是，“教育是法定增长，只能往上加砖头。”

全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇认为，中国的教育投入问题，不仅要立足当前，更要着眼长远，特别是要解决投入的长效机制问题。“若要满足教育的发展性需求，必须在充足的基础上进一步提高教育投入的基本标准。首先要守住4%，适时确定一个新的投入比例，2020年至少要达到占GDP的4.5%。”周洪宇说，要实现这一短期目标，关键是强化政府责任，以生均教育经费与人均GDP之比启用“生均经费指数”，考核地方政府的投资行为，以此约束某些地区人均GDP大幅增长、排位靠前，但各级教育生均经费长期排位靠后的现象。

沈健认为，教育投入是教育发展的重要课题，4%目标实现后，教育投入的保障机制要尽快提上日程。全国政协委员、山西省教育厅厅长李东福建议：国家财政性教育经费占GDP比例达到4%后，要考虑继续巩固并逐年提高，建立长效机制。

马敏则呼吁通过教育立法的形式来保障经费投入。

在全国政协教育界联组会上，全国政协委员、南京师范大学校长宋永忠建议，建立教育投入长效机制，规定地方政府要继续重点增加财政性教育经费支出，做到“一保证，两增长”。宋永忠解释说，“一保证”是指每年的教育支出增长要高于财政收入增长的幅度。“两增长”一个增长是指教育支出占公共财政支出的比例要增长，另一个增长是指教育支出占GDP比例在现在4%的基础上，从明年开始每年增长0.1个百分点。这样到2020年基本实现教育现代化的时候达到4.7%。“我们期待着新一届政府对此能够有所作为，有大的作为。”宋永忠说。

从长远来看，要保障教育优先发展战略的实施和增加政府对教育的投入，需要建立健全教育财政制度，以制度保障政府教育投入。据了解，2013年已被确定为“教育经费管理年”，并从四个方面着手：建立和完善制度体系，确保管理工作有章可循，有法可依；加强和落实监管体系，确保监管工作有权威、有实效；加大信息公开力度，确保经费从分配、使用到评价都在阳光下运行；加强专业化建设，全面提升经费管理水平。

经费投入到位后，如何用好这笔钱也是委员们讨论的一个焦点话题。在赵路看来：“某种程度上，用好、管理好资金的任务比实现4%还难。”

教育部部长袁贵仁在出席全国政协教育界联组会时表示，今后，要保证教育经费的可持续增长，同时要监管好教育经费的使用，把钱用在刀刃上。

民进中央为此提交了一份提案——《关于建立财政性教育经费公开并接受监督》。提案建议建立教育经费信息公开制度。具体的公开项目应包括：一是财政性教育经费的来源，包括地方政府财政性教育经费收入渠道及其数额、上级财政性教育转移支付项目及其数额。二是财政性教育经费占当年可用财力的比例，要按照财政决算计算，并在投入总量中扣除上级转移支付数额。三是教育经费支出结构，包括教师工资水平及其支出总额、各级各类教育经费占财政性教育经费的比例及其数额、各级各类学校公用经费标准及其总额，以及校舍建设与维修经费、大型设备购置经费数额，等等。四是当年主要教育专项经费，包括投入项目和数额，等等。

将教育经费的收支依法纳入人民代表大会监督制度，制定科学的教育投入预算，向同级人民代表大会及其常委会汇报，经人民代表大会及其常委会批准后方可执行。每个财政年度结束以及教育投入重大项目完成，必须向人民代表大会及其常委会汇报和说明，并接受人大代表的询问和质询。如果问题重大，人民代表大会及其常委会可以行使否决权和问责制，以增强教育经费使用的严肃性、有效性和预决算监督的权威性，并严格防范财政风险，杜绝决策失误，提高财政性教育经费的使用绩效。

如何缩减高等教育财政的地区差异、提高教育经费的使用效率，保障政府教育投入，等等。站在“后4%时代”的起点上，教育投入仍面临着诸多挑战，可谓任重而道远！

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