我国高等教育财政拨款机制改革探微

摘要：在高等教育财政总量有限的条件下，提高经费使用效率是我国高等教育财政拨款机制改革的重要取向。因此，改变我国以计划性分配为特征的投入拨款模式，加大绩效拨款的权重，引入竞争机制，就成为我国高等教育财政拨款体制改革的基本走向。

关键词：高等教育；财政；拨款；绩效；竞争

中图分类号：G467文献标识码：A文章编号：1672－0059（2008）04－0013－04

Probing into the Systematic Reforms of Fund Appropriation for Higher Education in China:

Toward A Competitive and Performance-based Funding System

ZHANG Ji-ming

(Education Department, Tai Shan College, Tai"an 271021, Shangdong, China)

AbstractOwing to the government"s limited financial resources for higher education, it is urgent to reform the fund appropriation system so as to promote the operational efficiency of budget using. Therefore, to change the previous fund appropriation system which is characterized by high directionality, as well as to enhance the performance evaluation and introduce competition mechanism, have become the general trends to reform the budget allocation system for higher education.

Key words higher education; finance; appropriating; performance; competition

随着我国高等教育规模的急剧扩大，我国高等教育发展面临着越来越大的经济压力。目前我国实行以财政拨款为主，教育税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费为辅的高等教育投入体制。但由于长期以来我国财政投入不足、社会融资不力，高等教育经费相对短缺，阻碍了我国高等教育持续、健康发展。高等教育的大规模扩张，使得投入与需求间的矛盾更加突出。因此，在以财政拨款为主，而经费总量不足的条件下，改革高等教育财政拨款机制，提高高等教育财政拨款的效益，就成为我国高等教育体制改革的重要内容。

一、效率：我国高等教育财政拨款机制改革取向

1、高等教育财政投入不足

从投资各方情况来看，财政拨款始终作为我国高等教育投入来源的主渠道。近年来，我国教育财政绝对量一直在增加；但从相对量的角度看，教育投入占我国GDP的百分比连年减少，最高是2002年的3.24％，之后一直减少，2005年是2.80％。1993年我国制订教育规划发展纲要将这一指标预定为4％，相当于当时发达国家水平，至今尚未完成。而目前发达国家这一指标已经超过4.5%。就高等教育来看，目前我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%，比例较低。[1]《中国教育经费统计年鉴》显示，1994年我国高校经费收入为247.54亿元，其中各类拨款179.02亿元，占总收入的72.32%，而2004年高校经费总收入为1778.60亿元，各类拨款849.96亿元，仅占总收入的47.79%；2003年，预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例比2002年分别下降0.08和0.04个百分点，有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。较低的财政拨款水平直接导致我国高等教育经费投入水平亟待提高。在国家财政投入不足的情况下，经费主渠道薄弱，同时结构不合理也制约着我国高等教育的健康发展。

2、辅助性高等教育经费投入匮乏

在市场条件下，虽然我国高校的法人地位已经得到承认，但市场角色尚未真正确立，高校的市场融资能力较弱，如科研成果转化周期过长且预期效益低；校办产业难成规模，管理落后，技术优势难以转化为产品和市场效益；在上市公司等领域，高校涉足不多，抵御风险能力太弱等。从国际上看，通过市场手段增加经费投入是发达国家的高校筹措经费的重要方式，显然我国高校与市场之间的联姻还需加强。

随着成本分担机制的实施，学费收入成为我国高校的重要经费来源。尤其是那些地方性院校，学费甚至是其发展的生命线。但对比我国经济发展和居民收入，增长过快的学费已经在很大程度上损害了教育公平，越来越为人们所质疑、批判。据中国统计年鉴数据测算，从1990年至2005年，我国高等教育经费增长了25倍，学费占城镇、农村居民纯收入的比例由1990年的14%、29%增长到2005年的48%、154%。[2]显然，学费增长的空间已然不大。

从社会投资来看，在“大政府”、“全能政府”的管理思想及模式下，我国高等教育素来强调公益性，教育投入被理解为单一的政府行为，这从观念上制约着社会资金流向高等教育的主动性。因此，在我国无论是社会捐资还是民间教育基金，其影响都极其微弱。以社会捐资为例，受传统思想及现行税制等因素影响，我国的高等教育捐赠与国外相比差距甚大。据统计，2001年我国教育捐赠总额只有7亿元人民币，还不如该年度美国霍普金斯大学一所大学收到的匿名捐赠（1亿美元），而2003年截至6月30日，美国高等教育志愿捐赠总额为239亿美元。[3]捐赠收入成为美国高等教育经费的重要组成部分。

总之，国家财政投入水平低位徘徊，其他投资、融资方式收效甚微，严重阻碍着我国高等教育的可持续发展。由于财政拨款仍作为我国当前高等教育的主要经费来源，及时进行财政拨款机制改革，发挥政府有限投入的最大效能，即提高国家财政投入的使用效率，就成为我国高等教育体制改革的当务之急和客观取向。

二、计划：当前我国高等教育财政拨款的主要手段

受计划经济体制传统的影响，在向社会主义市场经济体制转变的过程中，计划性生产与管理思想仍深刻地影响着我国社会主义建设的各个领域，高等教育发展打着深深的计划生产烙印。有人认为，高等教育是中国计划经济的最后堡垒，“高校是平均主义的最后一块领地”。[4]就我国高等教育财政拨款机制而言，政府的统一性分配亦表现出显著的计划性特征。

1、计划拨款违反高等教育规律

新中国成立后，我国高等教育相继采取了“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算加项目支出预算”的财政拨款模式。从实践效能看，前两种模式一方面难以反映出高等学校的实际成本，不利于保证拨款的公平和公正，另一方面则对学校的办学行为缺乏有效的激励，易导致年底突击花钱和盲目扩大招生规模的现象；且由于易受自身固化因素限制，不利于提高效益、形成特色和实现创新。[5]“基本支出预算加专项补助”模式实行财政集中收付制度，对以往拨款模式有了一定程度的改进，但却最终造成独立法人地位的模糊，使拨款制度本身与学校经费实际需求的脱节。对比三种财政拨款模式，政府主导的统一性、计划性经费分配构成其共同特征，所不同的只是计划分配的具体方式。计划性分配的前提是政府对各高校的发展模式进行了有意识或潜意识的统一规定，这种统一的发展模式集中体现了政府意志。高校按照政府统一规划制定办学、发展方案，以迎合政府的高等教育政策，进而获得政府的财政支持，这就造成了高校发展模式的严重同一的趋向。办学模式趋同而个性不足，违背了大学的发展逻辑和高等教育规律，严重制约了我国高等教育的健康和可持续发展。

2、计划拨款的虚假前提与现实不公

我国高等教育计划性财政拨款的突出表现是近些年实施的“重点投入、重点发展”战略，如“211工程”、“985工程”的相继出台。“211工程”的主要精神在于集中中央和地方力量，重点建设100所左右的高校和一批重点学科、专业，力争在21世纪初有一批高等学校和学科、专业接近或达到国际一流大学的水平。由于工程本身有着深深的行政化、计划性特征，“211工程”最后落入了刻意追求地区间平衡的平均主义窠臼，即把“211”高校名额作为一种普通资源相对平均地分配到各省、地区，而忽略了对院校、专业发展水平和潜力的评估。“985工程”也是有所倾斜地加大对少数重点研究型大学的投入，以期通过国家的重点扶持催生中国的“世界一流大学”或“国际知名大学”。目前我国“985工程”院校有43所,依据工程合同规定，“985”院校将获得教育部、地方或相关部委数亿甚至十几亿的财政补助。这种集中投入和重点扶持的财政分配方式建立在一个并不可靠的假设之上，即高投入与高回报间的必然性，认为巨额的投入将造就一流水平的大学。而综观世界高水平大学的发展史，“一流”的生成首先有赖于一流的大学理念与大学制度，这是高校经费得以发挥最大效能的前提。据教育部统计，我国高校20%以上的仪器设备闲置，大型科研设施利用率低于15%。[1]显然，只有百年历史的中国现代大学尚缺乏适宜的理念与制度基础，学校运作中存在严重的投入低效甚至无效现象，从高投入到高回报，并非一个必然性逻辑。因此，计划性拨款会因缺乏严密的科学依据，尤其是缺乏拨款效益的分析评价机制，而必然造成浪费。

集中投入的财政拨款造成了校际严重不公平。据统计，2004年,我国普通高校预算内事业性经费拨款840.55亿元，中央属高校获得40.12%,而承担了我国90%以上本专科生教育的地方高校所占比重不到60%。[6]导致地方政府的教育生产责任与其资金供应能力之间出现矛盾，一些地方的政府实际上难以支撑当地高等教育发展，致使相当一部分地方性院校负债运行，更谈不上健康与可持续发展。

总之，计划性拨款忽视高校选择发展模式的主体意志，忽视了作为不同个体的高校所处的具体发展环境，忽视了高校作为一个社会与市场组织其发展的具体性和灵活性，忽视了不同阶段的高等教育成本分析，从而导致经费使用的低效、无效，客观上增大了我国高等教育的投入压力。倾斜式的投入政策则易使“项目”内高校养尊处优，社会融资的积极性和能力发生萎缩，且由于缺乏资金利用的问责制度保障，资金利用效能低下。倾斜式投入还使另一部分高校失去了争取财政支持的机会，在资金短缺的压力下，生存发展面临危机。鉴于此，改革现有的财政拨款制度，加大绩效拨款力度，引入竞争机制，就成为改革的突破口。

三、绩效与竞争：我国高等教育财政拨款制度改革的走向

1、绩效与竞争是国际高等教育财政拨款的普遍取向

从国际上看，近20年来，世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要举措是把绩效因素纳入拨款公式，加大绩效拨款的比例。绩效拨款是根据产出指标分配资源的一种拨款方式。实践效果表明，绩效拨款要比以投入为基础的体制更有效率。以美国为例，在20世纪80年代以前，美国各州政府向高校拨款（主要是教学经费），取决于以学生数量为基准的公式。由于这种拨款方式既不能保证学生在获得财政资源上的公平性，也不能刺激对教育资源的有效利用和教学质量的提高，1978年田纳西州把绩效拨款机制引入了高等教育拨款方式中。由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估，得满分的学校可得到当年拨款总额5.45%的增加额。[7]绩效拨款的主要特征是产出与效率定向，有利于培养质量和产出水平高的学校得到更多资源。绩效评估的引入，使高校主动将资金分配与教育生产联系起来，增强了改革意识，并在常规运行中追求更高的教学质量和效率。绩效拨款的实施必然地刺激高校为争取政府拨款而展开内涵竞争，加快教学、科研及社会服务等各个环节的改革与发展。而高校间的竞争又进一步促进了政府财政投向的科学化，大大提高了投入资金的使用效益。

绩效拨款引入了竞争，这是其区别于投入拨款的根本所在，也是绩效拨款发挥效用的关键。从绩效或产出拨款的发展趋势来看，加大绩效拨款在政府财政拨款制度中的权重，引导高校树立市场意识、增强竞争能力，是高等教育财政体制改革的方向之一。目前国际上“竞争性重点建设专项基金”的设立凸显了这一点。在绩效理念的牵引下，越来越多的国家纷纷设立专项基金，通过竞争方式激励大学和研究人员向世界先进水平冲击。拨款通常可分为一般性经费和竞争性经费，竞争性经费是谋求效率与效果的产物。如日本政府财政预算结构改革即遵循“减少一般性开支、加大重点投入”的方针。日本第二次《科学技术基本计划》提出，2001～2005 年期间竞争性研究经费将增加一倍，由占政府科学研究预算的8.9%上升到约20%。大学法人化后的拨款制度改革使日本国立大学的教育经费有所减少，但竞争性资金却大幅度增加。[8]竞争理念的引入，将有力促进高校经费使用的效益。

2、我国高等教育财政拨款体制改革必须体现绩效与竞争精神

专项的增设表明了一种导向，竞争方式则代表了一种机制。在我国由计划体制向社会主义市场体制转变的过程中，在全球化和高等教育国际市场形成的今天，我国应及时更新观念，加快改革步伐，使我国目前高等教育财政拨款机制改革要由政府投入拨款为主向绩效拨款为主的拨款体制转变，由“计划拨款”向“高校竞争获款”转变。

为此，我国应切实赋予高校以法人地位，增加高校办学自主权，使高校在获得财政支持的过程中占据某种主动权和发言权，从而由“政府—高校”单线、单向化的拨款模式转向双方互动模式。具体来说，在国家高等教育财政总量中，在保证高等教育发展基本所需——如满足基本教学所需的教学基本经费、办公经费等——的基础上，适度降低投入拨款比例，或在投入公式中引入和增加绩效性因子，同时，单独设立严格区别于投入拨款的激励性、择优性高等教育专项拨款基金，加大独立性的绩效拨款权重。这样，政府设立发展性专门项目，向各高校招标，高校通过公平竞标获得接受政府支持的机会。政府与高校间的这种互动促使形成了基于院校水平的数量差别性拨款，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校，达到政府财政投向和高校经费所需之间的最优化匹配，进而实现经费使用效率的最大化。经费流向的合理化，一方面使政府有限的财政发挥更大效用；另一方面则既有利于高校自觉建立和完善校内资金利用、监控及问责机制，从而实现资金使用效益最大化。

以绩效和竞争为主题的拨款体制，将改变目前基于历史、政治等因素的计划性拨款模式。例如，在我国现行计划性财政分配体制下，北大、清华、浙大、复旦等在悠久的办学历史中形成了国内一流的教学、科研和服务体系，并在国家规划体系中占有特殊位置的重点高校，往往直接获得国家的大力支持，但部分地方性、教学型院校及职业院校接受国家财政支持的机会非常少。在这个传统的计划性财政拨款过程中，高校在具体学科发展、人才培养及科研等领域的实际水平和潜力往往被忽略，许多在某一领域具有领先水平或发展潜力巨大的高校，难以获得应有的经费支持。因此，绩效、竞争机制的引入，在一定程度上克服了人为、固化因素的干预，有利于兼顾国家高等教育财政分配的公平与高效。

实行绩效拨款，引入竞争机制，符合我国由计划体制向市场体制转变的要求，适应国际高等教育的发展趋势，体现了我国高等教育大众化进一步发展的客观需要，是我国高等教育财政拨款机制改革的重要导向。但改革需充分考虑我国国情，包括国家体制、高等教育管理体制、高等教育发展水平等，尤其是高等教育财政拨款的传统思想和机制，从实际出发，循序渐进，以期取得良好的改革效果。

参考文献

[1]王光宇．完善我国高等教育财政拨款模式探讨[J]．北方经济，2006(04).

[2]徐光远．我国高等教育学费增长过快的分析与思考[J]．时代金融，2007(02).

[3]王绽蕊．美国高等教育巨额匿名捐赠现象浅析[J]．比较教育研究，2004(11).

[4]赵世超．攻克平均主义的最后堡垒——“北大改革”的启示与反思[J]．国家教育行政学院学报，2003(5).

[5]马陆亭．试析我国高等教育投入制度的改革方向[J]．高等教育研究，2006(7).

[6]张炜．中英两国政府高等教育经费数量及拨款方式的比较[J]．西北大学学报(哲社版)，2007(5).

[7]孙志军．国际比较及启示：绩效拨款在高等教育中的实践[J]．高等教育研究，2003(11).

[8]马陆亭．教育投入政策的国际比较与我国改革重点[J]．国家教育行政学院学报，2006(12).

（责任编辑：赵友良）

收稿日期：2007-12-18

作者简介：张继明，1979年生，男，山东安丘市人，泰山学院教育系教师，教育学硕士，从事高等教育学理论、高等教育管理研究。

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