农村学校布局调整与教育机会均等研究

【内容提要】 农村学校布局调整是将原来分散且重复布局的中小学进行适当集中和合并，从而促进教育资源的集中和有效利用，最终促进教育质量的提高和均衡发展。然而，本研究对陕西省N县的调查表明，经历了十多年的学校布局调整在现实中产生了诸多问题：低龄学生上学困难、寄宿生学习适应性差、农村学生辍学率反弹等问题，对教育机会均等造成负面影响。由此，各级政府应从秉承公平优先的教育理念、保证学校间教育资源均衡配置、完善农村义务教育财政管理体制等方面完善农村学校布局调整政策，促进教育机会起点均等，进而保证教育机会的过程和结果均等。

【关键词】 农村学校 布局调整 教育机会均等

【作者简介】 闫晓静，西北农林科技大学人文学院公共事业管理专业2011级本科生。赵丹，西北农林科技大学人文学院公管系副教授，澳大利亚新南威尔士大学访问学者，奥地利国际应用系统研究中心博士后，研究方向为教育经济与政策。李娇，陕西省南郑县两河镇三门村村主任助理。

【中图分类号】 G47 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）08-0043-03

一、问题的提出

随着我国计划生育政策的实施以及城镇化进程的加快，农村人口出生率下降以及大量进城务工人员外流，导致原来村办小学的学校布局形式已经不再适应新的人口变化趋势。农村中小学布局分散、师资缺乏、校舍简陋，教学质量低下，严重阻碍农村义务教育的均衡发展。因此，我国在2001年开始了新一轮学校布局调整工作，重新进行区域内中小学网点布局和规划，以提高农村中小学办学质量和规模效益。2001至2012年，全国普通小学数量从491273所减少至228585所，11年共减少262688所。可以说，学校布局调整的力度很大。但是，由于一些地方政府效率至上的政策取向，采取自上而下的强制性撤并方式，导致大量村小和教学点被撤并，对偏远农村学生产生了一系列负面影响。

目前，学校撤并与教育机会均等之间的关系及影响研究仍比较有限。从理论上说，教育机会均等是指公民不受经济水平、家庭环境、教育规模与性别等因素的影响，社会应想尽一切办法使每一个成员都能均等地得到质量均等的教育条件。它主要包括三层含义：第一，起点均等，即人人都有受教育的权利，所有的人入学机会平等。第二，过程均等，学校提供的条件、设备、教师等方面的水平相当。第三，结果均等，即保证每个学生都有取得成功的机会。本研究以陕西省N县为例，通过实证调查，深入分析农村学校布局调整对教育机会均等之间的影响及原因，并提出相应的对策建议。

二、N县农村中小学布局调整的背景

N县位于陕西南部，地形主要为山区和丘陵，辖22个镇、501个行政村。在上世纪80年代左右，N县中小学布局基本上是乡乡有初中、村村有小学，这对当时的九年义务教育普及发挥了重要作用。但90年代中后期，适龄人口逐年减少，随着2001年出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，N县制定了《区域内学校布局规划方案》，按照“适当撤并、扩大规模、合理布局、优化配置、改善条件、确保入学、提高质量、群众满意”的原则，进一步推进学校布局调整工作。2001-2006年该县中小学数量从501所减少至335所，截至2012年，N县中小学数量为131所，其中小学（公办）103所，中学17所。从学校数量与行政村数量的对比来看，4个行政村仅拥有1所学校，学校的服务范围较大。总体来说，N县学校布局调整工作取得了一定成效。一方面，学校布局调整后办学规模的扩大提升了教育管理效率。另一方面，大规模学校的师资水平和教学设施都有很大程度的改善。

三、学校布局调整对教育机会均等的负面效应

1. 低龄儿童上学远问题突出，阻碍教育机会起点均等

调查结果显示，在经历过学校合并的学生中，有13.9%的学生上学距离超过了20里，有18.5%的学生上学距离在10.1-20里之间，而与此相对比，没有经历过学校合并的学生上学距离大于20里的比例为0，仅有4.2%的学生上学距离在10.1-20里之间。另外，从不同年龄学生的上学距离来看，1-3年级低龄儿童上学距离大于5里路的比例为34.2%，4-6年级学生上学距离大于5里路的比例为19.8%，初中生上学距离大于5里路的比例为47%。这说明学校合并后低龄儿童面临更严重的上学远问题，严重阻碍教育机会起点均等。

2. 寄宿生学校适应性较低，不利于教育机会过程均等

布局调整后，许多离家较远的学生需要住校，这些学生往往不能料理自己的生活，特别是低龄儿童甚至连衣服都不会自己穿。N县大部分学校食堂对外承包，饭菜品质特别差，不仅分量不足，还经常半生不熟，根本无法保证营养，严重影响学生的身体健康，同时也不利于学生学习。此外，冬天潮湿寒冷，许多抵抗力弱的学生经常生病或生冻疮，严重影响学习。在是否住宿与同学关系情况的调查分析中，100名住宿生中有58人觉得自己与同学的关系不确定或是不好，而非寄宿生只有15人。

3. 农村学生辍学率反弹，导致教育机会结果不均等

农村中小学布局调整后，加剧了学生上学的困难程度和经济负担，导致辍学率不断加大。具体来说，一是转学后离家过远。上学路途太远和艰辛，让许多学生失去了上学的信心和兴趣。二是转学后上学成本加大。有些家庭由于经济条件太差，而上学的各种成本又过高，使得无力承担孩子的学习费用，只能选择让孩子辍学，出去打工，早早赚钱。三是转学后缺少家长的关爱。学生转学后，由于离家过远，都只能选择住校，在这个过程中，受了委屈也无法第一时间得到父母的安慰帮助，心理产生巨大的落差，最后对学习失去动力。

四、学校布局调整对教育机会均等产生负面影响的原因

1. 效率优先的教育管理价值取向导致学校盲目撤并

在规模效益的驱使下，各地方政府即使发觉布局调整政策已经明显损伤教育公平原则并产生负面影响的情况下，仍然坚持进行大规模的调整。如N县两河乡中心小学是在2008年汶川地震之后新建的一所标准化寄宿制小学，服务11个行政村。在此之前，两河乡没有中心小学，有3个完全小学和8个教学点，然而自从中心小学建成后，两河乡只保留了一个教学点负责地坪村、燕子坎村和泸河坝村三个行政村的学前班、一年级和二年级的教学工作，其余村的教学点和完全小学全部撤销，所有学生都到两河乡中心小学上学。作为一个山区乡镇来说，这样盲目的，不考虑当地实际情况的撤并，违反了农村中小学布局调整政策的初衷，严重损伤了学生平等享受教育权的机会。

2. 教育财政管理体制不尽合理，导致农村学校布局调整政策执行不当

由于县级政府在“税费改革”之后财政收入严重削弱，因此不得不盲目推行“撤点并校”以减少教育财政支出，提高规模效益。这导致政策的执行偏离了教育公平的价值取向，严重背离了中央的最初目的。在农村税费改革之前的1991至2000年间，N县农村学校布局调整的资金来源主要依靠筹资，采取“四个一点”的方法：一是国家财政补一点，二是区乡筹一点，三是群众集一点，四是干部职工捐一点，这从根本上说明了该县在农村学校布局调整中的资金来源不稳定。自2001年农村税费改革后，布局调整的财政来源主要依靠县级政府拨款，县级无法承担起高额的教育经费，从而不得不大刀阔斧的进行学校撤并。在以县为主的义务教育财政管理体制下，多数中西部地区县级政府财政能力较弱，教育经费的90%都用来支付教师工资，根本无法保证每个学校都能得到均等的教育投入。

五、对策建议

1. 秉承公平优先的教育理念，确保教育机会起点均等

为克服布局调整政策带来的负面效应，地方政府应将效率优先的理念转换为公平优先，确保教育机会起点均等。具体来说，首先，布局调整时要制定听证制度，为维护学生、家长的利益提供法律保障，如果听证会上超过60%的群体极力反对学校撤并，则应终止撤并计划。其次，做好科学规划，充分考虑地形、气候等自然因素，以及政策实施对学生、家庭、农村社区、学校等各方面的影响，从而制定出灵活、可行的实施计划。

2. 保证学校间教育资源均衡配置，促进教育机会过程和结果均等

教育资源均衡配置是促进教育机会过程和结果均等的保障。首先，学校撤并后应加强区域内各学校建设，特别是薄弱学校的建设。地方政府应根据学校的规模及学生数量，满足其教育教学所需的教室桌椅、体育设施、多媒体设备等。其次，加强县域内教师资源均衡配置，即一方面适当放宽农村学校教师编制，特别是对于小规模学校，应以“班”为单位配备教师；另一方面应实施教师帮扶机制和支教、走教政策，如区域内两所学校结对，优质学校每年定期派优秀教师到薄弱学校支教，同时增强两所学校教师之间教学经验的交流，包括集体备课、研讨、观摩讲课等。

3. 完善农村义务教育财政管理体制，从制度上保障教育机会均等

完善义务教育财政管理体制是推进学校布局调整的制度保证。首先，农村义务教育应逐步建立起“以省为主”的财政管理体制，让省级政府成为义务教育的主要责任主体，其政策含义是尽可能通过上收农村义务教育事权，将县乡基层政府承担农村义务教育的责任逐步上移至省级以上人民政府，从而尽可能保证农村义务教育经费投入的稳定来源，减弱农村义务教育经费的短缺程度。其次，改进财政拨款体制，实施按照以在校人数为基础的均等化拨款制度。即按照每个学生应该享受的教育投入为基础进行拨款。对于西部山区分散的教学点，应由中央财政落实“学生规模不足100人的村小和教学点按100人核定公用经费”。再次，建立专门的教育财政管理。在县级财政部门的监督下，建立专门用于教育的财政中心，转变中小学教育财政管理方式，实现教育财政的集中管理，杜绝由于教育经费层层划拨而造成的挪用、截留现象，使农村中小学的教育经费得到可靠的保障。

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责任编辑：周 俊

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