划片入学政策价值实现路径探析

摘 要：划片入学政策是政府为保障义务教育阶段学生平等享有受教育权而出台的政策，其价值的实现不可能脱离政治上社会主导价值的规约。但它本身也有着内在的价值诉求，其长远目标是对实质均衡的追求，也就是说，公平与均衡是始终不变的主线，也是该政策制定的重要价值取向。这就需要变革理念，建立相应的配套制度，优化教育功能，实现其价值，以期发挥划片入学政策价值分析对教育公平、社会公平及社会正义的调节和保障作用。

教育是社会的 “稳定器”， 其与个人发展、社会发展的关系问题深受人们关注。教育公平是社会公平的重要组成部分，而作为指导教育实践的重要要素——教育政策，它的制定隐含着对制定者价值取向的制约与规范，它的过程是对不同主体的价值选择和利益要求进行价值平衡。划片入学政策是我国义务教育阶段的基本教育政策，为了更好地体现义务教育的公共性和公益性，毋庸置疑，我们应该尽最大的努力实现其价值，推动教育公平的发展。

一、教育政策价值内涵

在哲学中，“价值”指的是客体及其属性同主体的尺度与需要相一致、相符合或相接近。相应的，我们可以把教育政策价值理解为：教育政策活动的客体及其属性同其主体的尺度与需要相一致、相符合或相接近，它由价值主体的价值选择、价值客体的属性、利益表达形成的价值关系构成，有多样性和层次性，从浅表层向纵深层延展，分别有政策的项目价值、教育价值、社会价值和制度价值。

刘复兴教授认为，教育政策所调整的价值关系性质决定着教育政策价值的基本内容。不同的教育政策在社会各个领域表现出不同的价值反映，有些教育政策在政治价值上表现突出，在经济价值上却不显著。一项好的教育政策，在制定和实施时，既要能突出其主要的社會领域价值，又要能兼顾其他的社会领域价值，相互协调其多个领域价值。和其他事物一样，教育政策也有一个酝酿、制定、公布、执行、评价、终止的过程。在整个过程中，通过调整教育系统内外各种要素间的关系来发挥作用，这些要素不仅包括人还包括各种物质资源，以便满足教育发展目标实现的需要，其终极价值是以政治价值和经济价值（也称外在价值）为中介，提高教育政策的教育价值（即内在价值），最终实现人的价值。

二、关于划片入学政策

我国划片入学政策的办学思想早在两千多年前的《学记》中就有体现：“古之教者，家有塾，党有庠，术有序，国有学。”这样的办学形式既方便管理，又为学生提供了便利。据现有的文献资料，1902年清政府颁布的《钦定学堂章程》规定“小学堂建设地面无寄宿舍者，又宜取往来适中之处以便学生入学。”这是我国最早以法律形式对划片入学进行的规定。中华人民共和国成立后，国家提出普及九年义务教育后，划片入学思想出现在了政府颁布的相关教育法律法规条文中。1986年实施的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定，“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。” 这是规范政府实施义务教育行为的规定，要求政府通过推行“就近入学”政策来保证国家实施义务教育。2014年1月教育部下印发了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，明确指出：“对于城市老城区暂时难以实行单校划片的，可按照初中新生招生数和小学毕业生基本相当的原则为多所初中划定同一招生范围（多校划片）。优质初中要纳入多校划片范围。”2016年教育部办公厅又发布了《关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》，要求在充分考虑可能影响公平的各关键要素情况下，“科学确定划片方式、合理确定片区范围，重申要落实划片就近入学”。这对推进义务教育就近入学工作进行了全面部署。

从价值理论上说，划片入学政策是国家教育政策制定者把入学教育价值体系中居于支配地位的价值进行再次甄别和选择，打破旧的入学价值体系中各要素的组合结构和比例大小，另行组建新的价值体系之过程。该过程中的主要价值是按照价值平衡规则来实现的。我国的划片入学，是在各省、市、县级城市，教育行政管理部门根据本区域内教育规划布局、历史沿革、适龄学生人数、学校分布、所在行政区、学校规模和交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号等，为每一所初中学校合理划定对口小学，小学生根据自己就读的小学升入对口初中学校就读。划片方式主要有两种：单校划片和多校划片。单校划片是将一所初级中学和多所小学，规划为初中招生学区片，升学办法为对口直升，即小学毕业生以校为单位，整体升入对口的初中学校。而多校划片，是将多所初级中学和多所小学，规划成初中招生学区片，升学方法为填报志愿和随机派位相结合，小学毕业生先填入学志愿，如果是报名人数比招生人数少的初中学校，己报名的学生直接入学；如果是报名人数比招生人数多的初中学校，将以随机派位的方式确定招收的学生。合理划片不仅是保障学生就近入学的重要形式，也是其价值实现的呈现。

三、划片入学政策价值实现路径

1.变革理念是划片入学价值实现的前提

任何一项实践的改革都需要理念先行，缺乏科学的理念作先导，任何教育政策实践都很难取得成功。围绕划片入学的实质性目标，毋庸置疑，必须推进理念的转向。因为受制于我国国情和差异发展的思路，精英教育观念对教育政策的制定影响较深。这种差异发展的指导思想的确能使有限的教育资源在比较短的时间内产生较高的发展效率，但它与政府的基本职能、教育的核心价值及基本功能有点相违背。片面追求升学率、强调发展重点中学的政策和实践违反了《中华人民共和国义务教育法》的有关规定。

所以，地方政府和教育行政部门在教育决策时（如划片入学），要更改观念，提高认识，树立现代教育理念，坚持以普及为主，兼顾提高，从全面实施素质教育的高度出发，把重心放在为广大群众提供均衡、公平的受教育机会上，以便取得更高的社会效益。

2.配套合理的制度是划片入学价值实现的保障

推行划片入学，实现教育公平，光有理念的变革是不行的，还必须有不断推动其价值实现的制度保障。著名新制度经济学家诺思认为：“制度是一个社会的游戏规则，决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”它提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。

那么，均衡教育资源配置，实行划片入学，首先就得建立公共教育财政制度。在明确各级政府教育财政划分的责任基础上，坚持资源分配平等、财政中立，调整特殊需要、成本分担和成本补偿，公共资源从富裕流向贫困等原则，加大对薄弱地区、薄弱学校、弱势阶层的教育支持力度，加大教育财政转移支付力度，尤其是对一些贫困县级财政，中央、省、地市各级政府更应该通过财政转移支付给予帮助，多做“雪中送炭”的事，不做或少做“火上浇油”的事，从而创造一个良好的氛围。

其次，要健全社会组织、公民教育决策参与制度。在教育实践中，社会组织、公民对教育政策的关注及参与决定性地影响着政策价值的实现。他们的参与，有助于决策者站在社会群体利益和愿望的角度来确立政策目标，采取政策措施，选择政策手段。这样，政策决策的盲目性要少，政策的合理性要高。并且，要注重公民参与意识与能力的提高、参与渠道方式的拓宽。

再次，要建立公平的教育评价制度。当前，教育公平問题已成为影响我国教育改革和发展、影响社会公正的一个重要问题。我国教育发展的重要原则是坚持社会主义教育的公平与公正性，更加关注处境不利人群的受教育问题。而划片入学旨在优化教育功能，推进教育公平发展。因此，政府和教育行政部门研制公平的教育评价指标是很有必要的，可对划片入学状况进行测量、比较和评价，为其改进提供决策依据。并且，此指标体系不能只关注教育发展的速度、规模、结构、资源投入及效益，还应有教师状况、学业成就、社会背景、地区、宗族、种族、性别等的教育差异指标。

最后，要建立责任追究制度。划片入学政策是一个涉及多部门的系统工程，其发展需要各级各类部门出谋划策共同推进。在进程中，政府和教育行政部门不但要明确政府的权责关系，而且要建立和完善教育法律的责任认定，并严格执行。

3.发展其内涵是划片入学价值实现的根本

教育基本进入了普及阶段，呈现出个性化、多样化的特点也是自然，人民群众对教育的需求也就呈多元化了。这种发展局势要求划片入学政策必须向内涵式发展。

也就是说，要充分挖掘划片地区或学校的内部潜力，更新学校内部组织制度及文化，发挥课堂教学的潜能，创新学生发展路径，更新校长、教师们的教育价值取向、思维方式、教育行为，推进学校管理、班级建设等多层面、多领域的综合改革，把“输血”式的被动发展转化为提升自身能力的主动发展。相应的，政府和教育行政部门也要有开阔、深刻、多层次的学校发展资源观及多层次、多元化评价的指导思想，走出内涵发展的道路，促进师生精神生命的主动健康成长。

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