中国高等教育投入体制研究

摘要：针对我国高等教育经费供需缺口巨大、短缺与浪费并存的现实，通过运用文献法、定性分析法和定量分析法，在前人对高等教育投资体制已有研究成果的基础上，深入分析了我国高等教育投资中存在的体制性缺陷以及缺陷背后存在的深刻根源，并对解决体制缺陷的根本对策进行了探讨。

关键词：中国高等教育；投入体制；问题与对策

一、我国高等教育投资体制存在的问题

1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布后，我国高等教育投资体制的改革进程加快，经历了从以国家财政拨款为高等教育经费唯一来源到以国家财政拨款为主，其他多种渠道筹措经费为辅的模式演变过程。新的体制也已在1998年颁布的《高等教育法》中以法律的形式确定下来。反观我国高等教育投资的现状，虽说政府包揽办学的单一局面已被打破，投资主体多元化的格局也已基本形成，但完整意义上的新投资体制还不存在，各投资主体的投资行为尚有待规范，权利、义务关系也有待明确，体制上的种种缺陷对整个高等教育体制改革的纵深推进和高等教育大众化进程带来了一定的负面影响。

(一)总体投资规模仍然偏低，无法满足社会对高等教育的需求

从当前来看，我国在高等教育投资规模方面，无论公共投资还是民间投资，均低于国际平均水平。尽管我国近年来已经将财政的教育支出列入了法定支出范围，依法保证教育支出占一般预算中财政支出的比重每年提高1个百分点，但由于受政府一般性预算规模偏小和财政支出结构尚未调整到位的影响，致使我国高等教育的公共投资规模仍然相对偏低。截至目前，我国高等教育的公共投资占国民生产总值的比重仅为0.63％，仍然低于1.15％的国际平均水平。总的财政性教育经费的不足直接导致了高等教育财政性经费的短缺。这种状况在连续实施了五年扩招后表现得尤为明显。就财政性教育经费在高等教育中分配的比例而言，尽管1998年以来高校规模增加了1倍，但高教财政拨款占政府教育拨款的比例仅提高了2个百分点。至2002年普通高校财政预算内拨款724.35亿元，占全国财政预算内教育总拨款的比例为23.26％，相比扩招前所占比例没有太大变化。我国大多数高校同时出现了师资力量短缺，教室、教学和生活设施、图书馆等各方面资源紧张的局面，教育质量不同程度的下滑也引起越来越多的关注。造成这种后果在很大程度上是由于高等教育财政性经费总量虽有所增加，但其增幅远远落后于在校生规模扩张的比例。

(二)投资结构不合理，降低了高等教育的办学效率

首先，高校行政和后勤的运行成本过高，成为高校可持续发展的沉重包袱。作为以高等教育活动为专门职能的高等学校，不得不承担本应由社会承担的成本，比如支付师生员工的住宅、宿合、医疗、生活后勤的成本和离退休人员的社会保障成本。据教育部的统计资料，教育部直属高校中，教师住宅和学生宿舍面积占学校面积在1900年和1997年都为49.3％。据统计，目前我国普通高等院校121.4万人的教职工中，真正的教师人数只有53.2万人，教师仅占全部教职工人数的30.5％。高校“办社会”不仅严重浪费了稀缺的教育资源，同时，还造成机构臃肿、人员冗杂。

其次，在高等学校的成本结构中，也存在投资“重物不重人”、“重官不重学”的失调现象。在高等学校的开支标准中，在教学和科研人员的支出上往往受到方方面面的限制，有时甚至宁可购建超出实际需要的设施设备，也不肯投资于人。在高校内部，一线教学和科研人员的工资、待遇与行政后勤人员没有明显的差距，甚至出现倒挂。

(三)拨款机制存在较大的缺陷

1985年我国改革高等教育“基数+发展”的拨款模式，实行“综合定额+专项补助”的拨款机制，发展到今天，这种拨款机制已几经变革，较之“基数加发展”模式有所改进，但从总体上看，它仍然没有摆脱计划体制的条框。目前的政府拨款方式对高校间竞争机制的引入激励不足，政府拨款基本上起到的只是“输血”的作用，而对高校提高成本效益、提高自主融资能力的激励不够。同时，政府拨款在缩小高校间固有的地区差距和历史背景而造成的不平衡方面，发挥的作用也不够。例如，近年来，由于非竞争性因素造成的东西部地区高校间的投入差距正在拉大。

拨款依据单一，不能真实反映高等教育成本行为。在“综合定额+专项补助”的拨款模式中，综合定额部分是为了保持高等院校正常运行的经费需要，专项补助的拨付视高校发展的特殊需要和政府财力的可能。各高校所获综合定额是通过单一的政策参数——在校生数乘以生均拨款额所确定的，这就存在两个问题：一是生均成本的确定是以前几年的生均综合支出为依据，它掩盖了历史支出中存在的问题，且无法准确地反映高等教育成本的变化规律，无法真实地体现高校的实际成本行为；二是以学生规模作为拨款的单一政策参数，必然会刺激高校盲目扩大招生规模，这既容易导致教育质量的下降，又容易形成高校间专业重复设置。这种拨款不能体现对学校办学行为的激励作用，无法实现政府利用拨款对高校办学进行引导和监督的多重政策目标，难以达到以拨款作为宏观调控手段，给高校带来提高经费使用效率的内在动机和外在压力的效果，从而影响到高等教育整体的办学效益。

(四)在积极吸引民间投资方面存在体制性障碍，民间投资严重不足

近年来，我国在严格审查投资办学者资格的基础上，虽然逐渐放开了符合办学资格的民间法人对高等教育领域投资，但因为缺少对民办高等教育的收费控制制度和相应的减免税与财政补贴措施，使本来应该实行“民办公助”的高等教育，因缺乏政府的财政补助而影响了民间投资的积极性。目前，我国规模不大的民办高等教育的收入来源中，学杂费收入占90.2％、社会捐赠占1.2％、校办产业和其他收入占1.8％、为维持经营的贷款占5.6％。对于民间投资主体来说，如果收取的学费过高，就会导致其能够招收的学生数量太少，如果收取的学费降低，又会无法维持其正常运营，正是我国高等教育在积极吸引民间投资方面存在的体制性障碍，导致我国民间投资主体对高等教育的投资严重不足，影响了我国民办高等教育的发展。据统计，我国具备颁发高等学历文凭资格的1852所高等院校中，民办高等院校只有39所，所占比例仅为2.1％，与国际上60％80％的水平相差悬殊。表明我国高等教育的市场化程度仍然很低。

二、中国高等教育投资发展中的障碍

从上面的分析可以看出，制度因素对高等教育投资的影响在上世纪8 0年代后主要表现为诱致性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，从途径上讲是自下而上的。从1985年到90年代中后期，通过十余年的积淀，我国高等教育投资体制改革中诸多问题已趋于明朗化，市场力量、民众主体日渐成熟。所以我们可以看到，近些年来我国高等教育投资已不仅仅是政府主体在唱独角戏，各种社会力量和主体都

以不同的形式来关注、参与高等教育，《民办教育促进法》的出台首先依赖于诱致性因素的催生。

虽然诱致性制度变迁积极推动了中国高等教育事业的发展，但这种变迁在很多方面暴露出不少难以适应市场经济发展与市场经济条件下教育及教育投资自身特点和要求的问题与不足，对中国教育投资发展产生消极影响。这些消极作用可以说根源于诱致性制度创建之初的“路径依赖”。

其一，决策依赖。在新的教育投资体制建立和推行之初，受党政不分、政企不分的经济管理体制的制约，高等教育投资不可避免产生对经济政策的路径依赖。如，在对高等教育投资决策的管理上，虽然注意并发挥了高校在教育投资运行中的积极作用，扩大了学校的投资决策权力，使学校的管理与发展具有一定的灵活性，但从总体上看，大部分学校仍控制在各级政府与政府各行业主管部门手中，存在着十分明显的集中、统一的投资管理特征。

其二，财政依赖。在新的教育投资体制建立和推动之初，受“划分收支、分级包干”的财政体制的影响，高等教育投资不可避免产生对财政体制的路径依赖。虽然政府承担了高等教育投资来源的主要责任，但由于实行“划分收支、分级包干”的财政体制，在教育投资管理体制上实行“分级办学、分级管理”，过分强调依靠地方政府投资的作用，高校缺乏主动寻求资金来源的动力和活力。同时也缺乏一套行之有效的平衡各地区间及高校间发展的措施和机制，使高校发展的区域化差别越来越严重。

其三，资源配置依赖。新的教育投资体制，受市场经济的影响，高等教育投资不可避免产生对市场配置资源的路径依赖。新的高等教育投资体制提倡社会和私人办学、办教育，教育投资逐渐走向市场化，教育资源由市场自由配置，哪里利润高，教育投资就被配置到哪里，因此，就出现贵族式的学校和因贫困交不起学费的两极现象。

这种“路径依赖”，如果任其发展，将会直接影响到高等教育投资的多元化发展，不利于教育资源在总体上的合理利用，同时也不符合高等教育大众化、公平化的基本宗旨。因此走出这种路径的低效状态，应该是我国高等教育投资体制改革的理论思路。

三、高等教育投资决策应注意的几个问题

(一)营造良好的制度变迁环境

我国高等教育投资的制度变迁是在中国特色社会主义市场经济体制、政治体制下进行的。高等教育投资的制度安排直接受制于我国基础性制度安排。经过这些年来的高等教育体制改革的实践，人们对高等教育的思想认识得到了一次改进，对高等教育的产业属性、接受高等教育的成本分担、高等教育多元化的办学机制等问题有了一定的认可。但是，教育投资制度的不断变迁离不开良好的变迁环境。就目前而言，需要从以下三个方面加以努力。

1　思想文化环境。我国高等教育大众化进入一个非常关键的时期，高等教育办学机制，社会力量办学壁垒的突破尤其需要思想上的转变，不能老是纠缠一些姓“事业”还是姓“产业”的问题，犹豫于“公平”与“效率”之间，必要的探索与试点应大胆进行，成功的经验应及时得到宣传与推广。

2　政治和经济环境。政治体制改革的力度以及市场经济体制的完善程度直接影响到教育制度变迁的发生。

3　制度环境。一方面，政府应为教育发展提供法制环境，消除教育发展的不稳定因素，要积极引导民间资本流向教育。另一方面，政府也要有所不为，减少教育资源配置中的权力色彩，加强管理和决策的科学化和民主化。政府应在执法、信息引导、制度服务几个方面充分发挥自己的职能，积极推进高等教育各项制度的深入改革。

(二)培养制度创新主体，重视民间呼声

一般来讲，高等教育制度的创新主体最终力量是由政府来推动的。但是，政府在执行强制性制度变迁之前，往往是他们在寻求突变，又起到一种诱致的作用。教育制度变迁往往是先从下而上，然后再由上而下。因此我们要像造就企业家一样培育制度创新主体，像培育企业家精神一样培育“教育家精神”。教育改革，非常需要教育家精神。

在诱致性制度变迁过程中，民间和决策的下层执行者的呼声，显得尤其重要。政府决策时应避免以往行政命令式决策的作风，由下而上，有利于决策的效率。比如高校扩招中对于学费的收取，自然有理论的支持，但在实际操作过程中，高校一方面内部管理混乱，资源浪费严重，另一方面乱收费，学费偏高，超过大部分农民家庭的支付能力，扩招前受教育机会的不平等又转化为扩招后高校中和社会中的种种问题，现行有关高等教育政策导向开始回归也说明了这一点。因此，政府在当初政策决策时，如果更多从基层角度出发，更加重视民众的呼声，这些问题也许不可避免，但至少可以减少负面因素的影响。

(三)选择恰当的变迁路径

高等教育投资制度变迁的方式也可理解为这两种：需求诱致型和供给强制型。前者是个人或利益集团在获利动机驱动下的一种自下而上的变迁方式；后者指以政府供给为主导，通常是由政府借助一定的行政、法律或经济手段而组织实施的自上而下的制度变迁方式。

政府行为的制度变迁自始至终笼罩着政府权威的阴影。在社会主义市场经济体制下，政府的绝对权威性、行政等级行为必须改变，政府在制度变迁行为中的作用和领域应有合理的边界。另一方面，政府只具有有限理性与有限信息，因而决策具有不健全性。

同时，我们应该看到，实际中的制度变迁方式是多种多样的，不同的制度变迁方式在现实中会既对立又统一。显然，一种强制执行的制度安排与在相互认同基础上自觉执行的制度安排是会有冲突的。从其统一性来看，诱致性制度变迁往往是强制型制度变迁的基础，反过来，没有强制性的制度变迁，诱致性的制度安排也很难发挥实效。高等教育投资制度变迁是由政府“钦定”、“圈点”，还是由市场诱导，应该慎重抉择。二者的作用大小、出现的方式应因不同的场合与时机而异。要切实考虑到不同变迁途径之间的实施成本和摩擦成本。对于正式的制度安排或在制度处于需求的时候，需要政府提供制度供给，强制性制度变迁可以提高时效，矫正非正式制度安排或诱致性制度安排的不足；对于非正式的制度安排，政府也应通过意识形态的积极引导，促使其向着有利教育发展的方向变迁，发挥政府职能的积极作用。在我国高等教育体制改革初期，更多的需要政府推行强制性的制度变迁，去突破一个个制度壁垒，比如说，1985年《决定》的实施；但当高等教育体制改革进入深化阶段时，则更多应关注市场诱导方式，培育、协调诸多变迁主体，通盘考虑各种变迁力量。

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