试析地方高校投资模式的改革方向

摘要　中国高等教育投入实行以财政拨款为主、多渠道筹措经费为辅的体制。近年来，政府拔款总量快速上涨，但其在高等学校总收入中的相对份额却不断下降。随着高等教育大众化进程的进一步深化，地方高校办学层次增多，规模快速扩大，办学资金短缺，今后增加经费的重点是除学费外的其他社会投入。地方高校逐步从第一部门高校转向第三部门高校，是地方高校解决经济困难的一种较好的办学模式。

关键词　地方高校；投资模式；高校转型

中图分类号　F830.593　文献标识码　A　文章编号　1006－5024(2009)05－0146－03

作者简介　涂春花，江西科技师范学院研究生部副教授，研究方向为高等教育管理、高等教育经济。(江西南昌330013)

一、我国高等教育多元化投资的变化趋势

目前，我国实行以财政拨款为主，教育税费、校办产业收入、社会捐集资金和设立教育基金等多渠道筹措教育经费为辅的高等教育投入体制。

根据《中国教育经费统计年鉴》的数据，1994年，我国高等学校经费收入总计为247.54亿元，其中各类拨款179.02亿元，占总收入的72.32％。而到了2004年，高等学校经费收入总计为1778.60亿元，各类拨款849.96亿元，仅占总收入的47.79％。2004年，全国普通高等学校收入来源结构为：预算内事业性经费拨款42.87％，学杂费30.05％，校办产业、勤工俭学、社会服务收入1.14％，捐、集资收入1.05％。

在目前我国教育经费的来源中，政府财政和个人支付是主渠道。如2004年，全国高等学校政府财政拨款和学杂费之和为70％多。但是，现有高等教育经费筹措渠道已经很难再有增长。其原因在于：第一，在我国的教育投资分配结构中，高等教育比例一直比较高，政府对高等教育的拨款已占整个教育拨款的1/4，不可能再通过挤压义务教育的投入来提高对高等教育的投资比例。国家原主要用于高等教育的“一个百分点”的财政增量，现已开始向农村基础教育倾斜。第二，我国的学费水平已经很高，已远远超过过去常说的国际所公认的1/4成本比例，百姓怨言已开始增多。所以，今后进一步筹措高等教育经费的重点是除学费外的其他社会投入，包括高等学校通过教育和科技活动获得的社会服务收入，通过积极融资活动获得的捐集资金收入等。

二、我国高等教育投资的困境

1、高等教育财政投入仍然不足。20世纪80年代中期至90年代末期，我国高等教育一直都是以政府的两级(中央和省)财政拨款办学为主，跨入新世纪以后，政府两级办学则逐渐被政府三级(中央、省、中心城市和县)财政拨款办学所取代。所以，从我国高等教育投资总体情况来看，财政拨款始终是我国高等教育投入来源的主渠道。近年来，尽管政府拨款渠道和总量在不断增加，但落实到各个高校，其财政性投入占学校所需经费的比重并没有实质性增加，教育投入占我国GDP的百分比连年减少，最高是2002年的3.24％，之后一直减少，2005年是2.80％。1993年我国制订教育规划发展纲要将这一指标预定为4％，相当于当时发达国家水平，至今尚未完成。而目前发达国家这一指标已经超过4.5％。就高等教育来看，目前我国高等教育经费约占教育总财政投入的20％，比例较低。2003年，预算内教育经费占财政支出比例比2002年下降0.08，国家财政性教育经费占GDP的比例也下降0.04个百分点，有17个省级政府没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。较低的财政拨款水平直接导致我国高等教育经费投入水平亟待提高。

2、高等教育其他经费投入收效甚微。从国际上看，通过市场手段增加经费投入是发达国家的高校筹措经费的重要方式，而我国高校的市场融资能力较弱，如科研成果转化周期过长且预期效益低；校办产业难成规模，管理落后，技术优势难以转化为产品和市场效益；在上市公司等领域，高校涉足不多，抵御风险能力太弱等。

随着成本分担机制的实施，学费收入成为我国高校的重要经费来源。尤其是地方性院校，学费甚至是其发展的生命线。但对比我国经济发展和居民收入，增长过快的学费已经在很大程度上损害了教育公平，越来越为人们所质疑、批判。据中国统计年鉴数据测算，从1990－2005年，我国高等教育经费增长了25倍，学费占城镇、农村居民纯收入的比例由1990年的14％、29％增长到2005年的48％、154％。显然，学费增长的空间已经不大。

从社会投资来看，我国高等教育素来强调公益性，教育投入被理解为单一的政府行为，这从观念上制约着社会资金流向高等教育的主动性。因此，在我国无论是社会捐资还是民间教育基金，其影响都极其微弱。以社会捐资为例，受传统思想及现行税制等因素影响，我国的高等教育捐赠与国外相比差距甚大。据统计，2001年我国教育捐赠总额只有7亿元人民币，还不如该年度美国霍普金斯大学一所大学收到的匿名捐赠(1亿美元)，捐赠收入已成为美国高等教育经费的重要组成部分。

3、高等教育规模的扩张速度大于财政性投资规模的增幅。我国生均财政性投入与高等教育扩张呈截然相反的走势。以全国普通高校生均预算内事业费支出为例，2005年比1998年降低20.65％；全国普通高校生均预算内公用经费支出，2005年比1998年降低22.65％。而同期普通高校的在校生规模增幅为358％。其结果导致高等教育的办学经费紧张，办学条件和质量得不到保障。财政投入不足迫使高校为了维持学校正常运转，盲目扩大办学规模，片面追求规模效应，过分依赖学费获取办学资金，因而加重了学生及其家庭的负担。从完全收费前的依附于政府办学到现在依附于学生及其家长。部分地方高校的学费收入甚至占总收入的70％以上，接近民办高校的水平，地方政府并没有充分履行自身的财政责任，加重了学生个人及其家庭的经济负担，加大了高等教育个人投资成本和风险，降低了高等教育的个人收益率。

4、高等教育财政投入偏向重点院校。目前，我国高等教育财政投资存在着过度倾斜问题，对非重点建设院校发展的挤占效应比较突出，许多重头项目都倾向重点院校，而地方高校的地方政府也无力支持。如果重点院校的财政投资完全依靠政府的倾斜政策重点供给，就会形成重点院校对国家高等教育资源的垄断。在市场经济条件下，高等教育财政性投资具有中立性，必须通过科学的竞争机制公平地向重点和非重点院校配置资源，以绩效评价来确定财政投入，激励全国的所有高校(而不仅仅是重点院校)向个人提供更多的优质高等教育机会，为社会培养更多的优秀专门人才。

5、高校内资源配置不合理。就高校内部的资源配置而言，最令人担忧的是，高校重视物力资本投资，忽视人力资本投资，资本投资的短期行为严重；将人力资本投资的负担转嫁给院系，而集中全校之财力发展固定资产投资。这就是当代经济学人力资本理论所指出的重视物力资本投资忽视人力资本投资现象，是不发达国家非正常资源竞争所特有的病

态表现。近5年来，我国高校中各种用于基建投资和校园建设的资金占其总经费投入的比重远远超过人力资本投资比重，高校银行贷款的80％以上用于基建投资，高校新产生的债务都是因豪华基建而起；对教学改革与课程教材的投入、对师生的投入、对科研图书资料等的投入则严加控制，能少则少，使高校正常的教学、科研支出受到严峻挑战。各专业院系为了保障本单位的人力资本支出，保证广大职工教学科研工作的顺利进行，不得不耗费大量资源开展各种创收活动，甚至以牺牲人才培养质量为代价，不仅得不偿失，而且后果严重。

三、解决地方高校投资困境的出路

对于地方高校，笔者认为改变现行的投资模式、创立第三部门高等学校的办学模式将是走出经济困境的有效途径。

1、第三部门的高等院校的界定。无论在理论上还是在实践中，我们都是将高等学校分为公办高校和民办高校两类。但实际上我国已经出现了一批属性复杂的高等院校，很难简单地将其归为公办高校或者民办高校。这类学院是以公办学校为基础，教育集团投资的办学形式。其办学模式既不同于一般公办学校，又不同于民办学校，是一种官民结合的新型的办学模式，是教育集团的办学理念与办学体制、管理机制有机结合的统一体。第三部门作为一个研究概念已经在学术界得到广泛使用。这是对公私二元体系的重要突破和发展。它使我们清楚地看到，如果以作为第一部门的政府部门为一极，以作为第二部门的营利性企业为另一极，那么，大量的社会组织存在于两极之间广阔的模糊地带，具有独特的制度特征，如公益性、民间性、非营利性、自治性等，应归于另一个独立的部门，即第三部门。把许多组织归为公共部门或营利性企业部门是过于简单化了。高等学校就是如此。实际上，不同的高等学校分别分布在三大部门之中。

我国计划经济时代的公办高等学校是典型的第一部门高等学校。所有高等院校完全按照国家计划培养专业技术干部。政府既管招生、就业，又管培养过程。政府提供学校运行所需的一切资源，包括师资、干部、资金、设备等等。同时，学校的财权、人事权、专业设置权有时甚至包括制订教学计划与编写教材的权力都集中在中央政府手中。培养的人才归政府所有，由政府分配。高等院校实际上是一个执行上级主管部门政策与计划的公共部门。现在政府下放了部分权力，但并没有从根本上改变我国公办高校的部门属性。

20世纪后半叶，国外出现的营利性高校是典型的第二部门高等学校，如美国的凤凰大学、全国技术大学(The NationalTechnological University)、英国的白金汉大学等。我国的民办高校中也存在以营利为目的的院校。只是由于《中华人民共和国教育法》明确规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校，迫使这类学校的营利动机和营利行为被隐性化了。

第三部门的高等学校作为一种制度形式，实际上早已有之，只是由于第三部门理论的滞后，人们没有对此进行阐释。按照第三部门理论，第三部门的高校应该具有公益性、民间性、非营利性和自治性等特征。美国早期的私立高等院校都是独立于政府体制之外的民间组织，高度自治，从事公益性的高等教育活动，不以营利为目的，是第三部门私立高校的典型。英国大学的经费虽主要来自国家财政，但享有高度的自治权，是第三部门公立高校的典型。

四、第三部门高校的发展优势

1、体制灵活，面向社会。在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，公办高校面向社会、市场自主办学是必然趋势。因此，公办高校需要改变生存与发展策略，由依靠公共财政转向依靠社会资源，由受控执行机构转变为自主创新机构。但只要政府还对公办高等院校保持着强控制，公办高等院校仍然是政府的一个部门，仍然具有第一部门的主要特性，就不可能由面向政府转向面向社会。没有自主性，缺乏制度创新能力，高校无法面向社会谋求生存与发展，也难以适应WTO框架内的国际高等教育竞争。公办高校的办学模式无法提高学校的市场竞争力。而第三部门高校高度自治和善于把握市场信息，能提高制度创新的能力，如理财制度、董事会与院长的分工协作制度、院系两级教育与学术管理制度、人事聘用与分配制度等都是自主创新的产物。这些制度从根本上保障第三部门高校能适应社会需要及其变化而发展。

2、善用社会资源，拓宽办学资金路径。官民结合的第三部门高校主要依托教育财团，通过贷款和收取学费解决办学经费问题，在其资本运作中发挥了良好的作用。一般来讲，第一部门高校倚仗政府庇护，还贷信誉不佳，在金融体制市场化之后，很难获得银行贷款。纯粹私人办学的民办高校又有很高的市场风险，也不易获得银行贷款。第三部门高校的国有、公益性质大大降低了市场风险，民营机制又提高了还贷能力。第三部门高校按成本加积累收取学费。凭借国有高校公益办学的良好信誉，招生规模迅速扩大，可观的学费收入奠定了其还贷信誉的坚实基础。这使第三部门高校能够利用银行贷款，先期进行基础设施、设备建设。良好的校园环境和教学条件又支撑了招生规模的迅速扩张。从贷款、基本建设、招生、还贷到再贷款，高校的资本运作已形成良性循环，有效地利用金融机构和家庭掌握的资源能支撑学院的高速发展。不仅如此，在师资引进、获取办学用地、招生政策优惠等方面，第三部门高校既得到政府的积极扶持，又发挥了民营机制的优势。

3、优化教学资源，提高办学效率。教师是大学教育的主体，保持庞大的行政和职工编制显然不是高效率的资源配置。第一部门内的高等院校都有一个庞大的行政机构。机构臃肿一方面导致行政效率低下，另一方面导致行政人员编制过大，教师比重偏低。

第三部门高等学校在取得自治权的同时离开了政府的保护伞，要由面向政府、依靠财政，转为面向社会、立足市场，自己对自己的生存与发展负责，靠较低的价格、较高的质量赢得市场份额和生存空间。因此，效率对第三部门高校具有生死攸关的意义。第三部门高校不仅有追求效率的动力，也有提高效率的制度安排。如引入市场机制与成本概念，建立相应的财务管理制度，按高效、精简、勤俭的原则使教育资源得到最佳配置，从制度上确保学校能够高效运营。成本概念的引入也可以大大提高学生的学习动力和效率。学生家长支付了教育的全部成本，淡化了受教育的福利心态，强化了受教育的投资理念。把受教育当作实现个性发展、人力发展的投资，就会强化投资回报的观念。因此，学生会自觉地提高学习效率，也会自觉地维护自己在学校的权益，要求学校的管理工作和教育工作提高质量和效率，以求在教育的质和量上最大限度地增加效益。学生和家长也成了学校提高效率的重要制度因素。

在政府调整职能，缩小资助高等学校范围的过程中，地方高校将面临很大的困难。第三部门高校将是一种很好的模式，不依赖政府投入，而是通过引入民营机制，实行自主办学，在第三部门领域拓展生存与发展空间。

参考文献：

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[4]潘懋元.潘懋元论高等教育[M].福州：福建教育出版社，2000.

责任编辑：李小玉

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