中国改革面临的深层问题

江濡山：当今社会是一个信息化背景下的信用社会，无论是一个人、一个家庭、一个企业，还是一个民族、一个国家，只要善于策划、善于包装，就可以赢得来自各方面的信任和“喝彩”。中国目前的情况就是如此，内部问题和矛盾重重，但表面看上去是一派生机繁荣、歌舞升平的景象，所以，会有大量的外资进入，会有较大的国际空间，会把各种问题和矛盾暂时“包扎”起来。但是，如果不抓紧时机，强力消化内部积存的问题，那么，国际社会的预期就会大打折扣。今后5-10年，中国面临的最棘手的问题有三方面：一是现行政治体制及社会制度若不加快改革创新，就无力担负起21世纪的治理与建设事务。也就是说惰性很大的“政治”与活性很强的“经济”若严重失衡，可能会导致国内社会的混乱。前两天我在悉尼同一位来自北京的出租汽车司机聊了几句，他说：“但是，我们这些流浪海外的华人，希望的不只是中国不出问题，更希望中国快速强大。不要老是犯错，错了就改。外国政党犯了错，那你先下台然后去慢慢改，中国则不是这样。我的父母和兄弟姐妹都在北京，我很想他们，但现在回去等于是个废人，无脸见人。我真心希望中国不要乱，不要出问题。”

二是国有金融体系及日益衰落的那些国有资本控制的企业，如果今后没有能力继续扮演支撑起整个国民经济半壁江山的角色，该怎么办﹖最近一段时间，各大国有商业银行忙于进行股份制改造，打算在3-5年内统统上市，但盘子太大，现存资产质量不高，找不到“同甘共苦”的伙伴，所以，这条改造上市的道路困难重重、步履维艰。国有资本控制的企业现在眼睁睁看着股市摇摇欲坠，十分恐慌却不知所措，不少上市国企实际上已到破产地步。

三是因农村、农民和农业问题引发的经济与社会矛盾日益尖锐，已成为令政府束手无策的大问题。特别是大量的农村剩余劳动力的生存取向问题令人焦虑。城市限制他们，农村容不下他们，这个问题同欧洲进入工业文明时期不久后面临的境况十分相似。

从目前中国的政局来看，中共十六大召开之后，党和政府不得不把“三农”问题提升到极其重要的议事日程上来。

杨小凯：我此次去中国之后，特别留神了大陆的农村发展情况。我看到的一本书介绍说，有个乡党委书记李昌平给总理写信反映了农村的许多问题，他的意见总理很重视，但他的结局并不好，所以他辞职进京当编辑了。

我觉得李昌平及中国许多农业专家反映的情况很重要，但没有抓住农村问题的要害。我冷静想了想，中国农村现在面临的所有问题可以归结为四点：一是土地制度问题；二是户籍制度问题；三是地方政府治理结构问题；四是政府对大宗农产品的贸易垄断问题。而最核心的问题是土地制度问题。

对任何一个国家，特别是农业国家而言，土地制度若得不到彻底解决，国家就不稳定，大多数民众就无法安居乐业，这是历史经验反复证明了的。中国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。中国共产党夺取政权前后，进行的土地改革，开创了政府侵犯财产的惯例，对中国经济的发展有极深远的负面影响。土地私有化有两个最主要的标志：一是无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁。土地私有化后，政府可以收到可观的交易税和财产税。同时对土地的管理也容易纳入到法制化的轨道。澳大利亚对土地的管理很值得中国借鉴。

江濡山：您能否谈谈澳大利亚的土地制度有什么特点﹖

杨小凯：澳大利亚是联邦制国家。联邦政府、州政府及区一级政府都拥有自己的土地，而且各级政府管辖下的私人土地的交易税收入归各级政府财政。区一级政府拥有的有价值的土地最多。这些土地都可称为政府所有。但不像中国的国有土地，很多山地，草原实际上没有主。澳洲的每块土地不管公有私有，都有产权证书，土地的精确位置、大小、所有人一清二楚。除此之外，大量的有市场价值的土地为私人所有，私人可以自由买卖、租赁。土地每发生一次买卖，政府都要收一笔很可观的土地交易税。而且每年政府要请与政府无关的独立测量师按市场行情对每块房地产估价，按估价和给定的比例算出财产税。这个税收是政府财政的重要税源之一。

那么澳洲土地管理与运营的“游戏规则”是什么呢﹖

第一，改造公地环境，使周边私地升值。政府往往要花费较大的投入用于政府所有的公地的“基本建设”，比如环境绿化美化，基础设施完善等，这样一来，等于为周边“私地”创造了良好的投资环境，于是推动了私地的升值和交易，政府的土地交易税、财产税则大大提高。当私地交易活跃了，公地的价值会更高。如果政府财政遇到危机，或者有特殊的重大支出，政府就可以按市场价割卖它的公地。

第二，土地绝对私有，有无限期所有权，私人舍得长期投入。由于澳大利亚是个移民人口增长较快的国家，因此土地升值很快。以墨尔本市为例，近几十年来，每7－8年，城市及郊区土地的价格就翻一番。所以，有钱人愿意把资金投资到房地产、近郊花园、农场等土地项目上。土地及房产已成为许多澳大利亚人的核心资产。这也是上一代人传给下一代人的重要遗产。

第三，以简单易操作，但极其严格的法律保障土地的公平交易。这是维护土地公平交易的最基本的原则。从这个角度来看，公平的土地交易，一般有三个方面受益者：一是土地交易双方；二是政府；三是土地的丈量及评估机构。值得一提的是，澳大利亚的土地丈量与评估机构比较多，竞争也比较激烈，这类中介机构竞争的焦点在于丈量准确、服务到位，估价公正准确。每个环节都有法律作保障。

而对于中国而言，大量所谓国有土地实际无主，没有所有权证书。而大量私人使用的土地没有完全的私人产权，不能自由买卖、租赁。

江濡山：我前不久曾专门对中国农村的土地状况做过考察，同许多基层村干部和农民进行过交流。感触最深的是，他们对土地作不了主，而能对土地作主的至少是县一级政府的土地管理部门，但他们并不理解土地同农民切身利益的利害，实行的是一种土地管制政策。

对于中国的土地改革我曾提过这样的建议：

第一，把现有农民的土地的30-40%收为村集体所有，其它土地彻底分给农民私有。

第二，分到农民名下的私地，其中按人均生活需要留出一定的“口粮田”并法定这部分“口粮田”不得自由买卖，但可以自由调换位置，其余土地则农民有权自由交易。

第三，村一级集体土地可以自由出租，出租收入归村集体所有，用于公益及管理支出。

第四，农村住宅地实行总量控制，按市场价格交易。土地的使用范围政府不作特别限制，政府只要维护交易合法公正，并收取土地及房产交易税即可。

据此思路进行土地改革，可以消解农村许多积留问题。

杨小凯：由此看来，土地制度改革是目前中国农村改革必须正视的焦点问题。这是主要矛盾，其它都是次要矛盾。

比如说，农业产业化发展的问题，只要土地可自由交易，城市资本就会自然流向农村。农民暂时没必要学习这技术、那技术，再说现代农业技术也不是农民一下子能学会的，而且学会了也无法完成市场交易。农民只要把土地租给他人或者卖给他人就行了。自己可以收租金或去当雇工。这样一来，土地就会按市场规律自由上涨或跌落。富人、穷人都可以根据自己的财力，选择时机买卖土地。

再比如说，生态环境及城乡绿化问题。只要土地属于私产，土地的主人自然会倍加呵护。澳大利亚由于房地产大多是私人财产，所以澳洲绿化都有点过分，私人业主对绿化投入大量资金。中国内蒙草原如果私有化了，我看沙尘暴就会消失。四川等地的山林如果私有化了，也会促进绿化，而不是像现在这样，由50%山林降到19%。

中国的政治口号是人民当家作主，但是人民都没有自己本应该拥有的私产权，人民也没有公产的支配权。因此，包括土地制度在内的许多现行制度为权力机关的公务人员留下了很大的腐败寻租地带。

总之，土地所有权的私有化对中国大陆未来的改革与发展意义重大。土地私有化只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权，因而减少此特权引起的贫富分化。如果有的农民要弃农进城，或从事它业，没有土地私有权时，他只得放弃他的集体所有的土地的份额。如果他不愿放弃他对土地的权利，他就要定期回乡，变成“盲流”。这正是贫富不均社会不安定的原因。用马克思的话来说，这是把农民束缚在土地上，阻碍城市化和工业化的制度。它不但反效率，也不公平。如果土地所有权完全私有化了，农民将成为自由民，若农民要弃农进城，或从事它业，他可以卖掉土地，不但有一笔收入，而且有一笔资本，因此他进城时是有钱人，而不是盲流。特别是，可自由买卖的土地比不可自由买卖的同样土地市价高得多，土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富，台湾的很多农民比城里人富，就是因为他们有大块土地完全的所有权。

有人担心，如果农民卖地进城经商失败，这不会引起贫富分化吗？其实，卖不卖土地的权力在农民手中，农民进城经商不必卖地，他可将土地出租，不但有固定租金收入，一旦生意失败，还可回家种田。没有土地私有权时，转让使用权所得租金极低，在江浙一带是市场租金的十分之一，不少地方租金甚至是负的。转包也有很高风险失去土地权利。如果土地所有权完全私有化了，不但业主可收得更多租金，土地使用权的分配更有效，而且业主可以用土地向银行作抵押贷款，借钱投资，克服信贷市场的信息不对称障碍，使中国的私人投资能力成倍增加。

我今年6月回中国，看到江浙农民还在用手插秧，扮禾，心中不是滋味。我年轻时多次参加双枪，知道这份工作的辛苦。台湾农民早就机械化了，不用受这份苦，中国为什么做不到呢？我访问南京时，应邀参加南京大学发展研究院组织的经济学家为省委，省政府咨询的会议。会上省委第一书记和省长希望听到专家们关于城市化的对策的建议，国内的经济学家都提到，现有的土地制度和户口制度是城市化的大障碍。我也建议城市和农村土地制度并轨是土地私有的第一步。农村土地应该象城市土地一样，70年期使用权可以自由买卖和租赁。但是香港的土地年期制与无限土地私有制相比是种很落后的殖民地制度，英国人在本国就不实行这种制度。18世纪法国落后于英国，一个重要原因就是当时法国对土地私有权的限制。中国人早就知道这个道理。孟子早就说过恒产有恒心，比孟德斯鸠讲“所有权是道德神”早了一千多年。

土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷，安定社会，稳定地方财政有重大意义。土地所有权私有化后，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政，地方基础设施，地价之间的反馈制度化，使地方政府官员的收入和士气提高，效率上升。我们都知道，西方国家的地方政府财政很依赖土地税和房地产交易税，而这又是以土地私有权和土地自由市场为基础。

有人会提到中国很多朝代的没落是由地方豪强兼并土地引起，现在土地所有权私有化可能又会造成社会问题。其实，地方豪强兼并土地正是因土地所有权没有法律保障，清朝的官司纠纷记载说明中国历史上原土地所有者以原价购回已卖土地的权利，限制了土地的自由买卖，成为很多杀人案和社会动乱的根源。现在广东的很多土地纠纷也是由对土地私人产权的法律保护不健全引起。

江濡山：您刚才谈到中国大陆的户籍制度问题，这方面中国政府有关部门正在研究改革对策。估计下一步会有条件地放开，但现在最大的顾虑是担心户籍制一旦放开，农村剩余劳动力会大量涌向城市。

杨小凯：对于中国户籍制度问题，我的看法是：第一，废除户籍管制。

第二，改户籍管制为户籍登记制度，任何中国人可以自由迁徙，在国内有充分的居住自由。

江濡山：我觉得中国应成立“移民局”，专门负责国内及国外的移民事务。户籍登记管理也应交移民局负责。不然公安机关权力太大且不受制约。

杨小凯：我赞成你的意见。关于户籍制度我的第三个看法是：户籍管制放开后，要采取“市场”调节的办法消化可能出现的负面影响。

第四，户籍制度改革应与土地制度改革结合起来，如果没有土地私有化，农民移居他地就会失去集体土地中所有的份额，所以必须定期回来，当盲流、或是宁愿抛荒土地，也不永久移民。如果土地是私有制的，农民可以在移民后将土地租给别人增加收入，也可以卖给别人，得到一笔资金，可用来创业投资，或者不卖土地，但用土地所有权作抵押向银行贷款，创业投资。

户籍改革其实十分简单，只是中国有关管理部门把这个问题人为复杂化了。

江濡山：现在中国南方一些地方的户籍管制已取消了，比如浙江省的许多城乡居民可以自由迁移居住地，只要你能生存下去，就自己选择居住地。这样以来，不但没有出现政府担心的混乱局面，反而市场经济的活化因素更多了，地方经济发展更快了。这至少可以说明这样几个问题：

一是中国政府许多官员总是迷信行政权力，却忽视了市场的力量。一个人总是要选择最能发挥他作用的地方居住，这对个人对社会而言都是件好事，等于是最大限度地解放生产力。如果靠行政手段能解放生产力，那么肯定是行政权力曾给生产力人为强加过枷锁。再说，即使大量农村劳动力涌向城市，当他的生活没有保障，威胁到生存时，他会自然退回到农村去，因为那里的生存成本他承担得起。这种调节是一种市场的调节。

二是吸引有较强生存能力的人，进入大城市，会推动城市现代化发展进程。城市政府的聪明政策是允许社会各阶层成功人士进入城市居住，不能人为地限制外来人口。当今世界凡是发达国家都是因为有好的移民政策，美国、加拿大、澳大利亚均是如此。而中国却不领悟其中的“奥妙”。

比如说，北京每吸纳一位成功人士或知识型人士进来，等于吸引进来人才、资本和消费人口，这对北京的发展是一举几得的好事。但是一些政府官员却认为，城市建设投资巨大，人口压力越来越大。其实这种担心是没用的，因为大量的民工来京打工，你照样限制不了。对于那些需落户北京的成功人士或知识人士，可以设几种标准的“移民”政策。如果是成功人士那么应该买一套住宅并要认缴一定金额的城市综合建设费；如果你是人才，那么要有学历证书及聘用单位的合同等，若用人单位及被聘者弄虚作假，则予以重罚，并注销受益者本市户口等等。

三是中国城乡人口比例是靠市场自然调节的。随着城乡经济发达程度的提高，城市人口必然会快速增多，农村人口则快速减少。而且这种增减过程是受市场力量支配的。如果靠行政权力阻止或干预这种人口结构的变化，则必然导致城乡人口结构同整个经济与社会发展的不协调，进而人为制造出许多社会矛盾。

杨小凯：农民不轻易永久移民，根本原因是土地不是私有的，永久移民会丧失他们对集体土地中的份额，这是一种封建制度，把农民捆在土地上。

江濡山：你还提到中国农村地方政府治理结构，对此你有哪些高见﹖

杨小凯：中国基层政府的治理结构非常落后，比如县的划分太大，由于土地没有私有化，公地没有明确是哪个政府（乡政府或区政府）所有，也没有土地所有权证书，更没有健全的财产税、土地交易税制度，所以地方政府办公共事业、教育事业没有制度化的公共财政。这方面，中国不要搞制度创新，只要派一些干实事的官员去各国考察地方政府治理结构，将各种制度比较一下，择优模仿就好了。比如美国是各区政府管中小学教育，所以各区学校质量差别很大，而澳洲是州政府管中小学教育财政，所以各区学校质量差别不大。我看中国可学澳洲的教育财政制度。

江濡山：从本质上讲，中国实行改革开放以来，由于农村劳动力一直没有得到彻底解放，才导致农村经济的市场化水平同城市经济的市场化水平差距很大。这种差距的背后是生产力水平的差距。中国是一个农业大国，农民祖祖辈辈以传统的农业生产为主，现在搞市场经济，对大多数农民而言是生存方式来一次全新的转变。这就要求，国家政权对农村事务的管理必须遵循市场经济发展的规则。

杨小凯：我觉得现在中国政府在对待农民和农村经济发展问题上步入了一种误区。政府花费很大精力和代价号召和组织农民学习现代农业技术，农村劳动力水平的确不是这么容易就能提高的。农民种什么、怎么种、怎么卖完全是农民自己的事，政府手把手教农民解决不了根本问题，有时会适得其反。比如农民按政府要求种植了大量产量高的杂交水稻，杂交水稻在国内和世界市场上都是价格最低的，根本不应该种。因此，只要土地私有了，农民会把土地租给或卖给有市场经营能力的少数人去搞产业发展，每个农民会根据自己的“生产力水平”选择力所能及的事情去做。

我还要提到的一个问题是：政府对大宗农产品的贸易垄断，等于弱化了农村经济市场化交易能力。不仅大宗农产品国际贸易由政府公司垄断，国内贸易也由政府垄断。这样下去，中国农民只能是永远被动地受政府的摆布。要搞所谓农业结构调整，用政府统购统销正好是帮倒忙，废止政府对大宗农产品和跨省、跨国农产品贸易的垄断，中国农业的结构调整就会自然实现。现在的农业结构问题正是由这种垄断造成。农民是为政府生产，而不是为市场生产。自给自足的农民要变成专门生产一种商业化农产品的现代专业农民，只有在废除政府对农产品贸易垄断才能实现。当然结社自由对农民组织专业化农民协会以协助贸易也很重要。

江濡山：这方面的情况已不像您所说的那样。实际上现在中国农民已成为主要农产品市场交易的主体力量，政府只是补充力量。至于大宗农产品的国际贸易，中国农民根本没有可能去做，就是一般的城市私营公司也做不了。这方面的运营资本、运作经验、经营条件、风险承受力只有国有公司有能力承担。现在中国农村经济发展正在形成这样一个好的景气：在国内市场，蔬菜、水果、粮食加工与销售等农产品生产与交易，农民已完全有能力自主运营。从生产、中介、物流运输、入场交易等环节，农民已自成体系。

杨小凯：关于教育问题，我觉得中国不应该学澳洲，而应该学美国的。美国对私立大学没有限制，政府办大学的作用也非常有限，所以发展出各种适合不同需要的大学。全世界最好的大学是美国的私立大学（哈佛、耶鲁、普林斯顿等），而各种低水平的私立野鸡大学也适合了低层的社会需要。更重要的是由于进入教育领域是自由的，不需要任何教育部批准，所以私立大学之间竞争自由而激烈，制度创新层出不穷，州立大学便可以模仿这些好教育制度（例如终身教授制），也有不得不模仿的竞争压力（比如教授工资就不可能比私立大学低得太多）。而澳洲受欧洲政府办学思潮的影响，政府办了太多的大学，虽然不限制私人办学，政府也像美国政府一样不直接管理学校，而是成立独立的法人机构管理学校，但由于官办大学太多，私立大学就起不来。例如十年前澳洲有股私立大学发展的浪潮，但这些大学在公立大学的压力下大多不成功。所以澳洲的大学制度始终不如美国，例如从来没有形成全国性大学市场，学生大多在本州上大学，不像美国在私立大学的创新体制下，形成在外州上大学的传统。澳洲大学教授的工资及管理制度对市场的反应都不如美国大学灵敏，关键原因也是公立大学占优势，不像美国私立大学占优势。

中国教育现在最大的危险是教育部垄断学位授予批准权和重要办学项目的批准权，现在又有了创收的动机，这是产生坏资本主义的原动力。好资本主义国家中的政府机构不允许有创收动机，只能花钱，不能自己创收。收入是只有国会才能批准的统一税收。美国制度严禁追求执政的政党从事赢利性事业。而中国80年代以来就鼓励有各种政府批准权、垄断权的政府机构创收，这就是与民争利，并会鼓励政府机构加强垄断以追求垄断利润。这在各行业都造成了不公正的坏资本主义现象，最近两年这种坏资本主义现象在教育部门大大发展。例如政府用国家财政权力、用大量金钱支持重点大学，这就是一种非常不公正的、歧视性的制度，因为这些财政支持不是通过公平竞争的程序取得的，是种对非重点大学的制度性歧视，更是对私人大学的制度性歧视，与ＷＴＯ非歧视的游戏规则完全不相应。

（编后记：本刊发表时有删改）

（作者单位：杨小凯为澳大利亚莫纳什大学教授）

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