民族地区公共文化服务中存在的问题分析

【内容摘要】民族地区社会公众公共文化活动的参与状况是他们文化偏好的真实写照。然而，通过调查发现，民族地区社会公众的参与性存在着极大的不平衡性。既有政府的管理意识和方式方面的原因，也有公众自身的因素。要改变这种状况，必须建构新的公共文化服务机制，引入市场机制，推动公共选择化的资源配置方式。

【关 键 词】公共文化活动 参与度 临夏县

甘肃省临夏县辖属临夏回族自治州。县辖区内有汉、回、东乡、萨拉、保安、土、藏、维吾尔、蒙等15个民族，少数民族占总人口的60.13%。在实地调研中，我们以临夏县群众为总体样本进行简单随机抽样，共发放问卷105份，收回101份，其中有效问卷96份，有效率为95%。样本由96人构成，男女比例为59∶37，包括汉族、回族、东乡族、撒拉族4个民族，44个城镇户口，51个农村户口，涉及10个乡（镇）、22个村，他们有农民、工人、学生、从事服务业的人员、专业技术人员、经商人员、党政机关干部、企事业单位机关干部。样本的涉及范围广，比例协调，不具集中性，保证了我们所得结论的客观真实性。

一、具体文化活动的参与度及原因分析

公众对具体公共文化活动的参与程度，既反映出个人对公共文化活动的偏好，也反映出具体公共文化产品和服务的供给状况，为此，本调查从具体文化活动的参与情况入手，以其找出公众参与的偏好与问题。

首先，“图书借阅”参与情况。我们以当地群众借阅图书的频率为依据来考察当地“农家书屋”、“乡镇综合文化站”的建设和公共文化资源的利用情况。调查显示，有50.0％的样本表示所在区域没有图书室，因而客观条件限制了这部分对象“借阅图书”的主观能动性。在余下的50.0％样本对象中，有18.8％的人表示“经常去”借阅图书；22.9％的样本对象表示“偶尔去”；另有8.3％的人选择“从来不去”。在我们的实际调研过程中也发现当地的大部分“农家书屋”设立在村委会的办公区域内，并且大部分时间处于休业状态，而“农家书屋”中的绝大部分图书资源也都处于闲置状态，前来借阅图书的村民寥寥无几。当地“农家书屋”的管理人员告诉我们由于“农家书屋”中大部分些图书需一定的文化素质积淀才能看懂，而农民自身的能力素质驾驭不了这些图书；另一方面，农民对图书资料的偏好可能更多的体现在如何解决现生活会中的困难，诸如像有关农业、养殖业方面的书就会更受欢迎，但是“农家书屋”中这方面体裁的书相对比较短缺。因而，图书资源的供给存在相对过剩，这种相对意义上的过剩一方面是由于公共文化产品的供给缺乏针对性和层次性，即公共文化服务体系中缺乏由下而上民意诉求机制；另一方面也与当地群众的文化素质，生活结构和经济承载力有很大的关联。

其次，“文艺演出”参与情况。“受教育程度—参与度”双变量交叉分析显示，无论是哪种文化程度群体，他们对于“文艺演出”的参与度均保持在较高的水平。此外，表示“观看文艺演出”的样本数量在各个文化程度群体中分布较为均匀，并未有因文化程度的分层而表现出富集现象。当地群众之所以能对“观看文艺演出”保持较高的参与热情，主要有以下几方面的原因。

一是兴趣热爱促成了文化内生机制的产生，文化的内生机制扩大了文化的再生产规模。我们调研的临夏县是一个多民族的地区，境内有回、东乡、撒拉、维吾尔、藏、蒙等15个民族，每个民族都有自己丰富的文化历史资源，而把这些丰富的文化历史资源通过“文艺演出”形象地展现出来，便成为广大群众所喜闻乐见的文化形式。如临夏县每年一度的“花儿”演唱会就来自于就是我国回族的传统山歌表演，通过艺术的加工并结合时代的特色使之成为一种雅俗共赏的艺术形式，并由政府提供一个展示平台，让其发挥充实广大群众精神世界，带动文化产业发展的功能。这种文化形式的魅力就在于它来自于民间而服务于民间，大众的热爱和政府的支持作为一种源动力推动了这种文化形式的发展，从而扩大了公共文化产品的再生产规模。

二是权威式的“文艺演出”供给保障了群众的参与度。充足的公共文化产品供给数量和多样的文化供给形式是保障公众参与度的基础。早在2005年，党中央关于开展科技、文化、卫生“三下乡”的政策出台后，各级政府部门和社会各界都为新农村建设提供了大量的物资。临夏县政府每年都会在省文化厅的支持下，由县文化局负责协调，在不同的乡镇举办多场形式新颖，内容丰富的文艺演出，从而让更多的群众参与到“观看文艺演出”的文化互动中。

第二，“法规政策宣传”举办情况。“乡（镇）—法规政策宣传教育”双变量交叉分析显示，当地政府对“法规政策宣传教育”投入了较多的精力。在所选取的10个样本乡中，表示所在地区经常举办“法规政策宣传教育”的样本数量占到总样本的29.8％；表示“偶尔举办”的占到样本总数的47.6％。再将变量分开，不同乡镇开展“法规宣传教育”的频率也不尽相同。这种差异性与各乡镇政府的行政资源可支配情况和阶段性的工作重点是密切相关的，但是总的来说各级政府开展相关法规政策宣传教育的积极性是比较高的，这一方面要归于上级部门制度性的压力；另一方面也与开展“法规政策宣传教育”产出的整合社会秩序，纠正人们的政治意识的外部效应有关。

第三，“法规政策学习教育”参与情况。“职业—法规政策学习”双变量交叉分析显示，整体上当地群众对“法规政策学习”这一公共文化活动的参与度处于较高的水平，并表现出与各地区开展“法规宣传教育”频率一定的相似性，这也进一步说明了公共文化产品的供给量对于公众参与度的决定性作用。再将变量分开来看，不同参与维度在不同职业群体之间的分布表现出极大的差异性。从“经常参与”这一维度来看，选择该选项的样本数量随着“工人—从事服务业的人员—农民—学生—经商人员—企事业单位干部—专业技术人员（含教师、医生等）—党政机关干部”这一职业链条的推进呈阶梯递增趋势。

本文认为“法规政策宣传教育”的参与度与样本对象的职业分布有关是因为政治要对行政进行渗透和适度控制。现阶段，在政治与行政相分离的客观要求下，还必须寻求政治与行政的相互协调。作为国家意志表达的政治层级必须在司法部门、立法部门、行政部门安插自己的政党集团，并通过对其进行相关法律、法规、政策的教育，以影响其政治意识形态和政治立场，强化其对政党的忠诚度，从而保证国家意志的正常执行。再从我们的调查结果来看，“工人—从事服务业的人员—农民—学生—经商人员—企事业单位干部—专业技术人员（含教师、医生等）—党政机关干部”这些职业群体对政治系统或者是行政系统的影响作用力也是近似呈递增趋势的，因而对其政治意识形态的规范力度也是逐渐加强的。从这个层面来说，群众对“法规政策学习”这一公共文化活动的参与并非都属于自愿参加，可能在不同职业群体范围内有不同的制度已经将这一活动的时间、内容、形式加以制度性的规范。

第四，“科普（人文）知识学习”参与情况。全民文化素质的提高是一个国家综合实力不断加强的基础，因而进行普遍的科普（人文）知识宣传和教育应该是公共文化产品的重要组成部分。“职业—科普（人文）知识学习”双变量的交叉分析显示，当地群众对于参加“科普（人文知识）学习”具有较高的积极性。其中，有15.6％的样本对象表示“经常参与”科普人文知识学习；33.3％的样本对象表示“基本参与”；另有29.2％的样本对象表示“偶尔参与”。较高的参与度一方面与农民的兴趣有关，另一方面，其也得益于当地政府保证了“科普（人文知识）宣传教育”这一公共文化产品的权威供给量。此外，从乡（镇）“科普人文知识宣传教育”双变量交叉分析来看，这一公共文化产品的供给量整体上较为充裕。其供给规模与群众的对“人文知识学习”的参与度是相吻合的。这种吻合不仅表现在从整体来看，“科普人文知识宣传教育”的供给量与群众参与度成正比，而且每个乡镇的供给量也与该地区的群众参与度成正比。

然而，再将自变量和因变量分开来看，我们发现对于“科普（人文）知识宣传教育”的参与度会在不同的职业群体间表现出极大的差异性。在表示“经常参与”科普（人文）知识宣传教育的15.6％的样本对象中，工人、学生、经商人员均占到样本总数的0.0％；农民群体占到2.1％；从事服务业的人员占到样本总数的1.0％；专业技术人员占到1.0％；企事业单位干部占到2.1％；而党政机关干部占到9.4％。可见，不同职业群体对于“科普（人文）知识宣传教育”的参与度沿着“工人—学生—经商人员—农民—从事服务业的人员—专业技术人员—企事业单位干部—政党机关干部”这一职业链条而呈逐渐升高的趋势。当然，不同职业群体对于科普（人文）知识宣传教育的偏好程度不同与以下几方面的因素有关：

一是不同职业对其从业人员的资质、技能、文化素质的要求不同；二是不同职业在现实社会中所处的地位不同，因而他们可供支配的资源就不同，这点主要体现在不同职业群体对“科普（人文）知识宣传教育”这一公共产品的供给能力有差异；三是职业群体本身的知识层次、观念意识、生活结构的不同导致了他们对参加这一活动有不同的认识，也有不同的动机和收获。

二、民族地区公共文化活动中的问题及原因分析

从当地公共文化活动的参与程度来看，民族地区公共文化活动参与中的问题主要体现在以下方面。

首先，领导干部对公共文化活动重视不够。公共文化要发展首先就要靠政府为其搭建一个平台，从公共文化服务的供给到公共文化的管理经营，政府都负有首当其冲的责任。但是在访谈中我们发现，由于当地政府“重经济，轻文化”的发展理念已严重阻碍了当地公共文化的发展，甚至出现了“上有政策，下有对策”的局面：省级配套的公共文化设施被乡政府因为没有地方安装而拒绝。由于上级的公共文化职能部门与下级政府部门之间发展理念不同，考核指标不同，造成了公共文化服务体的系建设在纵向行政层级脱节。我们承认当地在民生工程、基础设施建设、经济发展等方面有大量的工作要做，但是临夏县地处甘肃中南部甘青交界处，地理环境恶劣，自然资源匮乏，要从农业、工业等方面带动经济发展有很大的局限性，而如果政府放宽视角，结合当地民族特色从文化方面去寻找带动经济发展的契机，也许会出现“柳暗花明又一村”的大好景象。

其次，社会公众参与意识不强。公共文化活动的的主体是群众，广大群众对于完善公共文化服务体系起着至关重要的作用。然而在当地群众最常参加的三项活动即“读书学习”、“在家看电视”和“宗教活动”中，参与人数仅分别占了样本总数的7.8％、5.6％和5.2％。较低的参与度在主观层面很程度上还要归咎于当地群众参与公共文化活动的意识较为淡薄。那么，又是何种原因让当地群众参加公共文化活动的意识较稳单薄呢？具体来说，原因主要有以下几方面。

一是宗教原因。临夏县是一个多民族、多宗教、多教派的国列贫困县，境内有回、东乡、汉、保安、撒拉、土、藏、蒙古等多个民族，其群众宗教信仰以伊斯兰教为主。伊斯兰教提倡“顺主、博爱、真实”，并强调生活的安然和顺其自然，反对一切偶像崇拜，诸如“观看电影”、“参加文艺演出”、“上网”等一些虚幻的与现实生活不符的活动是被拒绝的。虽然随着社会的发展，这些教义在中国有所开化，穆斯林信徒对这些教义的遵守并不是很严格的身体力行，但是，这些教义存在的几千年中，他对信徒深层次的思想观念的影响和引导作用是不可磨灭的。另一方面，农村因为其地域狭小，人们相互交往频繁，在农村占主导地位的大众传播方式便是人际传播，村民的行为也靠道德伦理，群体文化自然而然的约束着。因而在农村社区中一旦有违背其群体文化即在当事群体看来有违风俗的事发生后，所有的群体成员可能都会知道，在强大的群体压力和排斥压力下，当事者可能会选择一种更从众的行为以得到群体成员的认可。因此，诸如“观看电影”、“参加文艺演出”、“上网”等一些活动所彰显的现代文化与当地的主流文化有一定的代沟，人们还无法从意识理念的深层次去接受这些东西。

二是历史的原因。我国的伊斯兰教民族以经商著称，特别是被俗称为四大行的“皮毛行”、珠宝行、“勤行（食品加工业）”、“跑行（充当经营中介）。“经商”，特别是“游商”在当地群众的生活中处于最重要的地位，因而人们从理念上对教育、文化这些方面的投入和培养不是很重视，而仅把这些东西当做副产品。这也从一方面导致了当地群众的文化素质偏低，对某些公共文化活动或其表现的文化内涵不能很好的理解，进而失去参加这些活动的源在动力。

再次，公共文化产品生产主体单一，生产结构不合理。公共文化产品总体上属于准公共物品，因而有两种生产方式，即公共生产和非公共生产。公共生产又包括政府直接生产、委托生产和合同外包。[2]临夏县在公共文化产品供给过程中主要采用了政府直接生产和委托生产两种模式。首先，对于乡镇综合文化站、农家书屋等场所的修建由乡镇政府提供土地，然后由县文化局通过竞投标，使用各级配套资金委托有资质、信誉高的生产机构进行公共文化产品的生产，政府在生产过程中起着监督、调控的作用，这种生产模式则是公共委托生产。在这种生产模式主导下，一方面政府协调、监督压力过大，另一方面由于文化局和乡镇一级政府各自的利益取向不同，职责不同，很容易造成相互推诿责任，互相拆台的局面。

此外，临夏县乡镇综合文化站、农家书屋中图书、体育健身器材以及电脑多媒体等硬件资源的配备由省文化厅统一规划，统一采购、统一配套，县级文化局则负责安装和装备的调试。这种生产模式从县政府层级角度来说属于政府直接生产。在这种模式的主导下，政府全权负责公共文化产品的生产和供给，公共文化产品的生产和供给是一个完整的链条。这种生产机制受计划经济体制影响很大，一方面它可以较快地整合现有资源，提高产品公共文化产品配置效率，有利于政府对整个公共文化市场的监控；而另一方面他却因为生产体制的僵化而导致生产结构缺乏合理性。由于图书、体育健身器材等公共文化产品的供给均由政府统一规划，统一配套，并未建立双向的反馈沟通机制，因而广大公共文化产品消费主体的意见和建议得不到体现，他们的实质性需求也就得不到满足，这也在一定程度上造成了当地公共文化产品供需失衡，弱化了公共文化服务的外部受益。调查显示，不同群体对公共文化产品的需求表现出极大的差异性。调查发现，公共文化产品消费主体的需求会因民族、受教育程度、职业等因素的变化而变化。少数民族群众显然对宗教场所的需求程度较高；对于图书室的需求程度也有随着教育程度的深化有逐渐升高的趋势。

第四，公共文化产品经营模式粗放，资源浪费严重。公共文化产品的经营是公共文化服务的核心环节，也是实现公共文化服务正的外部效应的关键过程，更是建立公共文化内生机制，扩大公共文化服务再生产的重要过程。然而，临夏县在公共文化产品经营过程中的问题却很突出。一是经营管理主体单一，政府协调压力过大。调查显示，该地“农家书屋”、“乡镇综合文化站”均采用一级政府主管，县文化局协管的经营模式。这样的双重领导方式不仅加重了各级政府的协调压力，而且容易造成权力交叉，相会推诿责任的局面。二是专业人才缺乏，负责管理的人员也是身兼多职，既要搞好自己本职工作，也要负责相关公共文化产品的管理工作。例如该县的“农家书屋”就挂靠在村委会，由村支书全权负责“农家书屋”的图书借出、收回、记录、年终结算并向上级总结汇报等工作。这样经多重职能基于一身的经营方式必然会降低公共文化产品的管理效率，不利于整个公共文化服务体系的再扩大和再完善。这种单一权威经营模式，一方面它的非专业化和非专门化导致管理工作效率低下，另一方面也不能很好地监测民间文化的发展趋势，从而把公共文化服务处于一个封闭的单链条中，不能和外界交换信息，汲取营养，阻断了公共文化产品的内生机制。

第五，重投入轻维护，公共文化更新机制缺失。预算—投入—经营—评估—维护—更新—扩大再投入是公共文化产品供给的一个有机过程，这个过程中任何一个环节的缺失都会弱化公共文化产品的外部效益。当地政府在项目预算是投入了很大的精力，争取把预算做多做大，从而申请到更多的专项资金。然而，“评估—维护—更新”这几个环节几乎处于空白状态，政府甚至连开展这几项工作的意识都没有。整体来看，在所选的10个样本乡镇中，有26.2％的样本对象表示所在区域的公共文化设施会进行定期的维护；有34.5％的样本对象表示“偶尔会有”；有22.6％的样本对象表示“只有出了故障才会进行维修”；另有8.3％的样本对象表示“从来没有进行过维护”。再将“乡镇”这个变量分开来看，不同区域对公共文化基础设施的维护频率也有很大的差别。例如在韩集镇有38.9％的调查对象表示该地的公共文化设施会有定期的维护，而在刁祁乡没有一个样本对象表示当地的公共文化设施有过定期的维护。

最后，历史文化资源利用不足，缺乏市场运作观念。临夏县是古丝绸之路的必经之地和重要驿站，境内有汉、回、东乡、保安、撒拉、土、藏、蒙古等8个民族，其历史文化资源丰富，民族风情浓厚。县内伊斯兰风格的清真寺林立，具有发展宗教旅游得天独厚的优势。此外，“临夏砖雕”被列为第一批省级、国家级非物质文化遗产名录，民族刺绣和葫芦雕刻也是当地民间文化艺术手工艺品的典型代表。然而这些极具商业价值的民间文化艺术并没有成为当地的经济支柱产业，反而在其发展进程中存在众多问题。

第一，重视程度不够，部分文化产品传续链中断。由于以经济发展为中心的短视性，使得政府忽略了整个社会的发展是一个整体，也没有注意到文化也可以像工业、农业一样能直接产生经济效益的。一味地强调经济发展，却忽视了对传统文化的保护、挖掘和开发。此外，由于现代文化的冲击，使得人们对传统文化有一种普遍的审美疲劳，从而对其转变看法，以致于越来越少的人去关注它，学习它，传承它。传统文化传续链的中断也让一些优秀的文化逐渐消失于人们的视野，也让人们失去了因此而带动经济发展的契机。例如临夏回族的“花儿”传唱的都是老人，年青一代无人涉足，正面临着消亡的危险。

第二，经营规模偏小，未形成集约经营的产业链。临夏县的砖雕、民间刺绣、葫芦雕刻等行业没有引进市场机制，而以家庭小作坊的生产模式为主。县内只有一家砖雕生产厂——“临夏神韵砖雕有限公司”，公司占地6700平方米，2009年年产值1440万元，主要以砖雕的制作和安装为主，并未走出“原料采购—设计—加工—出售”一条龙的产业化发展道路。

三、改善民族地区公共文化服务的对策选择

临夏县公共文化服务中存在的问题在许多民族地区都同样存在，那么，怎样走出具有临夏特色的公共文化产品供给、管理道路？当地政府应该全面审视，在复合治理中提高公共文化产品的供给效率；在公共服务的理念的指导下，逐步缩小公共文化供给与服务之间的差距；着眼于公共选择，进一步激发当地公共文化市场的活力。具体来说，政府应该做到以下两个方面。

一是发展新公共服务建构下的公共文化服务机制。新公共服务理论告诉我们政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”，公共利益是目标而不是副产品，重视人而不是重视效率，公民权和公共服务比企业家精神更重要。[3]因此，政府在提供公共文化产品时必须以公众的需要为准绳。公共文化服务体系必须出在一个双向的循环系统中，政府必须时刻监测公共文化需求的趋向，及时对公共文化体系进行评估、纠正、更新，以真正满足公众的文化需求。在此，最重要的是要建立健全公共文化服务反馈机制。公共文化应该是来源于民间，回归于民间，它的形式应该是多样的，也应该是公众所喜闻乐见的。这就要求政府不应该主观臆断，改变以往的自上而下的统一包办的公共文化产品供给模式，转向尊重农民需要，深刻考察广大文化消费主体的意见，建立自下而上的公共化产品供给机制，提高公共文化产品供给的层次性和针对性。而在临夏县，宗教场所的建设，管理制度的完善、多媒体室、资源共享室的建设史当地公共文化消费主体迫切需要的，也应是当下政府在公共文化产品供给进程中的首要任务。总体来说，当地政府应该建立如下所示的反馈机制。（见图1）

二是引入市场机制，推动公共选择化的资源配置方式。公共选择理论认为政府应该与市场、社会重新界定关系来解决政府面临的困境，打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，在公私之间形成竞争，从而使公众有选择的机会。因而来说引入市场竞争机制，让文化资源在政府和企业之间进行市场化的配置，由文化消费主体来判断文化资源在哪类组织中的配置更有效已成为公共文化服务发展的未来一大趋势。那么，如何在公共文化产品的供给中引入市场竞争机制呢？

一方面要转变观念，下放权力。政府不是万能的，相反政府如果管得多，管得杂，反而会造成无效率资源的浪费，政府对公共文化产品和服务的管理应该从微观层次转向宏观层次，集中力量于战略性的决策，整体把握公共文化的发展方向，做好公共文化服务发展预算、协调好各个参与文化服务的社会组织。并向社会回归一部分权利，还原市场的文化资源配置功能。如创办各种综合性经济文化公司和文化代理机构。

另一方面要促进传统公共文化产品的产业化。临夏县传统文化资源丰富，极具民族特色和商业价值。临夏砖雕、临夏刺绣、清真食品等都有很大的开发价值和市场前景。政府应秉持“政府支持、培养主体、市场运作、增强活力”的理念，利用现代化的传播途径大力宣传当地特色文化，在文化品牌效应的依托下招商引资、吸引本地民间资本，将文化资源转化为文化资本，并积极利用政府财政手段，通过减免税收、发放补贴、政府投资等方式大力扶持区域民族文化产业的发展。从而走出一条具有临夏特色的“人员培训—原料采购—设计—生产—深加工—出售”一条龙文化产业发展道路。

参考文献：

[1]参看临夏县政府网：.cn/qkpdf/skzh/skzh201102/skzh20110231-2.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文

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