垂直管理体制下环保部门如何强化环保执法力度

摘 要 环保执法难问题是当前环境问题得不到解决的重要原因，针对环保部门执法难问题，政府正积极推进环保部门执法垂直管理体制试点改革。新的垂直管理体制下，环保执法部门可以从坚持独立执法、严格执法；建立跨区域、流域的环保执法机构；加强环保执法队伍建设；创新执法手段，与监察检测协调配合等方面强化环保执法力度。

关键词 垂直管理 体制改革 环保执法 环保部门

作者简介：包锐，中国矿业大学（北京）文法学院法学专业在读本科生，研究方向：法学。

中图分类号：C931 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.095

近年来，环境问题的持续恶化，引起了国家和人民的高度重视。环保部门在处理环境问题上缺乏有效治理措施，正挫伤广大人民对环保事业的信心，也危害到当前的经济社会发展。环境问题得不到解决，其背后便是环保执法没有发挥效力。十八大以来，针对环保部门执法难问题，政府积极推进环保执法垂直管理体制改革。近期，一系列环保垂直管理改革文件下发，各试点地区环保部门管理体制垂直改革正进行地如火如荼。环保部门垂直管理已是大势所趋。众所周知，“环保垂改”后，环保机构将独立于原地方政府的统辖，在此之下，环保执法也终于能够“挺起腰板”。构想在新体制下，如何强化环保执法力度，使得环保执法走向更加严格、高效、深入的道路，成为必须要进一步探讨和解决的新问题。

一、当前环保执法体制的障碍

我国现行的环保执法部门主要指中央和地方各级政府中的环境主管机构，实行的是政府统一领导下的环境管理体制，各个部门在环境保护法律、法规授权下，对地方污染防治、资源保护等问题实施监督管理的职能。这种体制的特点是，纵向上，环保部门是在政府的指导和调控下处理环境问题；横向上，环保部门在统一管理环境问题时，还会与其他分管部门进行一定的合作与协调。体制决定效能，由于各级环保部门隶属于地方政府，在监督和执法的过程中，往往受到多重压力和束缚。

首先，执法权力主体分散，执法效率低。环保部门是环保执法的主导性部门，环境问题一方面需要环保部门统一负责，另一方面环保部门的许多权力被分散到其他相关部门。环境问题往往复杂，涉及多个方面，而环保部门权力分散，以一己之力很难负担起全部职责，环境执法效率自然比较低。此外，环境执法过程中还存在与相关部门职责划分不清，有的地方重复执法，有的地方互相推诿，种种因素导致环保执法力度不强，环境问题得不到有效解决。

其次，环保执法受地方保护主义制约。环保部门隶属当地政府，资金、人员、物力均由政府划拨，对地方政府依赖较大。一些地区的污染企业同时是当地纳税大户，地方政府对这类企业多出于保护心理。环保部门在对其环境执法时，或多或少会受到当地政府的干预，导致执法不严，执法效力低下。还有，一些乡镇环保执法机构只是事业编制，权力来源尚得不到认可和支持，在执法过程中必然缺乏执行力，处处受限制。这些都是不争的事实。

最后，现行的环保执法体制难以解决跨区域环境保护问题。现有的环保管理体制是按照行政辖区的范围监督管理环保问题的，在解决跨区域流域环境监测、污染治理等方面，因为执法权限问题各地区往往难以协调统一。建立跨区际的环保执法机构正是当下环境保护之必需。

当然，导致环保执法力度不强的还有其他原因，比如环保法律立法上模糊，执法操作性不强；执法手段上单一，灵活性不够；执法能力上，执法队伍素质低，执法能力差等。从根本上，环境问题得不到有效治理，其背后便是环保执法没有发挥效力。环保部门执法缺乏力度，其根源就在于环保部门的管理体制与现实需要严重脱节，环保部门的执法地位也需要得到确认和梳理。改革现行环保部门管理体制，打通环保执法在体制上的障碍，解开环保部门在执法过程中的沉重镣铐已迫在眉睫。

二、环保执法垂直管理体制改革后的地方环保执法管理体制

2016年9月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。从这份《指导意见》来看，垂直管理体制改革主要是在省级以下环保监测监察执法机构实行垂直管理。“垂改”后，市级环保部门将一改之前的属地管理，实行以省级环保部门为主的双重管理，虽然仍为市级政府部门，但主要领导均由省级环保部门提名、审批和任免，不再受本级地方政府的统管。而县级环保部门将直接调整为市级环保部门的派出机构，其人财物均由市级环保部门直接管领。

由此，在管理体制上，将形成省、市级环保部门受省级环保部门领导，同时又是本级政府工作部门的双重管理体制。环保部门相当于脱离了地方政府的管控，形成自上而下的行使环境保护职能的独立的行政体系。其权力上收，同时还能对本级政府环保工作进行监督。垂直管理体制将有利于加大执法监督，破除地方保护主义，保证环境执法的独立性和行政执行力。

三、“环保垂改”后如何强化环保执法力度

（一） 强化环保执法力度必须坚持独立执法、严格执法

环保执法机构独立于地方政府后，将突破现有的统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制，划清执法部门的职责和权限，确立环保执法机构的环保执法主体地位。在具体执法过程中不再受到地方保护主义的制约，不再面临多头执法、执法盲区等多种执法难问题。真正能够做到独立执法、严格执法、公正执法。

垂直管理的环保执法部门，应该在加强环保执法独立性的基础上，根据所辖区域，划分管辖范围，明确各级环保执法部门的执法权限，形成上下级分工明确，各部门相互配合的完整的环保执法队伍体系，让独立出来的权力运用到环境执法的实践中。同时，省级环保部门应扩大环保执法权限，授权给环保执法部门以查封、扣押、冻结、没收、责令、强制执行处罚等权力，为强化执法力度提供权力保障。独立执法与严格执法相结合将使环境违法企业惮于环境违法、积极治理、清洁生产，倒逼污染企业转型升级，自觉践行生态环境保护的社会责任和企业责任。

（二）建立跨区域、流域的环保执法机构

跨区域流域的环保执法问题一直是让环保执法机构“头疼”的问题。现行的环保执法对涉及地区交界的环境问题往往“乏力”，对环境污染的追查受到地域限制难以落实到位。“垂改”后，省级统一调配下的各级环保部门，将集中全省的环保执法力量，针对地区突出环境问题，采取综合治理的手段，建立跨区域、流域的环保执法机构，集中优势执法力量解决地区突出的环境问题。

建立跨区域、流域的环保执法机构要求各级环保部门合理配置环保执法资源，统筹各区环境执法目标和任务，划分环保保护专管区域，同时将环保执法力量向环保重点区域倾斜。比如沿河、沿江设立专门的江河流域环保执法机构，处理该流域沿岸的环境违法问题，实现对特殊地带环境污染的有效治理。

（三）加强环保执法队伍建设

环保执法是以行政权力干预环境保护的行政执法行为。权力在手就要合法使用，高效利用。现阶段的环保执法不力原因也在于环保执法队伍素质参差不齐、执法手段单一、执法人员思想落后；少数环境执法人员不作为、责任心不强；某些环保执法人员缺乏专业知识，缺乏培训，不适应越来越复杂的环保执法工作等。

此次“垂改”将加强地方环保执法队伍建设也作为重点内容。首先明确环保执法机构人员的性质，将目前还是事业编的环保部门转化为行政机构，环保执法人员将列入政府行政执法部门序列；环保执法机构一应物资经费均由上级主管机关承担。“人、财、物”的专管使得环保执法队员从身份上、隶属关系上、财政供养上得到有力支持，不再依赖于地方，为执法人员在物质保障上树立信心，提高执法积极性。

其次，加强人才培养和专业知识培训，为基层环保执法队伍输送专业化人才，建设真正懂法律、懂业务、高素质的执法队伍，提高执法人员综合素质水平，全面提升环境执法能力。

最后，还要加大环保执法技术装备的投资。现有某些地区环保执法队伍甚至都没有一台合格的执法的车辆，这样的窘迫现状亟待提升。从环保执法队伍的统一着装到环境污染证据采集仪器等，要不断加大对执法队伍装备设施的投资，推进环保执法标准化、信息化建设，提高环保执法质量和效率，增强环保执法的统一性、权威性和有效性。

（四）创新运用执法手段，监察检测协调配合

一直以来，环保执法被认为是最直接的环境管理手段，在纠正环境违法行为，打击环境违法犯罪方面发挥重要作用，但环保执法的手段历来只局限于查封、扣押、没收、强制执行等传统事后处罚手段上。这种单一执法方式也缺乏同环境监察检测部门的协调运作，没有充分发挥环境监察检测和执法的联合作用。因此，在实行“垂改’后，环保执法有必要创新执法手段，加强同监察检测部门的协调联动。可以借鉴国外环境风险监管方法，利用风险评估、定向监管等措施，使环境监察监测机构通过分析监管数据，确定环境违法嫌疑企业，将环境违法情况通报给环保执法人员，实现对污染企业的预防打击，避免环境污染进一步恶化。发挥执法措施之外手段的作用，并非是随意扩大环保执法权限，而是在动用执法手段之前，通过环境监督的形式减少危害环境行为的发生。这种联合监察检测机构的执法手段将进一步充实环保执法的作用，也从侧面强化了环保执法的力度，有利于更好的保护生态环境。

（五）提高社会公众参与力度，共同监督执法

我国环保法倡导公共参与的原则。现阶段，公众环境保护意识日益加强，拓宽公众参与社会监督的渠道，也会加强公众对环保执法的监督与支持。

因此，应该建立环保执法的公众监督机制，充分保障公民的环境知情权；倡导生态文明的理念，增强公众参与环境保护的积极性， 发挥公众对环境保护的监督作用，强化环保执法的权威，树立公众对环境保护的信心。

参考文献：

[1]2016年9月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第二、三、四条.

[2]杨烨.环保部年内启动垂直管理试点.经济参考报.2016-02-19（003）.

[3]沙苗苗.我国环境保护垂直管理的必要性与可行性分析.赤峰学院学报（自然科学版）.2016（14）.

[4]王树义.论绿色发展理念下环境执法垂直管理体制的改革与构建.环境保护.2015（23）.

[5]刘凤芹.加强环保执法力度 提高行政执法实效性.中国资源综合利用.2015（10）.

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