十八大以来习近平治国治党方略探析

摘要：2013年党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，2014年党的十八届四中全会依法治国的总要求，这些都标志着以习近平为总书记的新一届中央领导集体的治国理政的新方略。依法治国的关键在党。党的建设层面就要打造一个风清气正的政治生态环境，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：中国共产党；依法治国；从严治党

中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2015）02-0018-06

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，带领全党积极应对前进道路上的各种困难和挑战，围绕改革过程中治国理政的深层次问题，提出了许多新思想、新观点、新论断。以2014年10月党的十八届四中全会的召开为标志，这些新思想、新观点、新论断，更清晰地划出了以习近平为总书记的新一届中央领导集体的治国理念和治党方略，那就是在国家治理层面推进依法治国，在党的建设层面强调从严治党，在执政群体层面打造风清气正的政治生态环境，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。

一、法律是治国之重器

中国共产党一向追求社会主义的法治建设。早在1931年，在江西瑞金的第一次全国苏维埃代表大会就通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，彻底摧毁了国民党政府的旧法统，为新中国的法制建设清除了障碍，奠定了基础。新中国的成立，为社会主义法治建设奠定了根本的政治前提、政权基础和社会制度基础。我们党领导人民，围绕巩固新生的国家政权、保障社会主义革命和建设顺利进行，迅速着手创建社会主义法制，开启了中国法治建设的新纪元。1954年，我国第一部社会主义宪法正式颁布，确立了新中国的根本政治制度、经济制度和立法、行政、司法体制。正是沿着这条道路，新中国在短短两三年时间里迅速制定颁布了近1000件法律、法令和法规，同时抓紧起草刑法、民法、民事诉讼法、刑事诉讼法等基本法律，努力构建新中国社会主义法律体系的基本框架。

1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上关于《中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”“五四宪法”倾注着毛泽东对新中国制度设计的极大心血。这种制度设计也体现在1956年党召开的八大上。1956年4月，毛泽东同志在中中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。他解释：设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。……有了常任代表制度，每年就非开会不可。紧接着，邓小平在1956年9月16日“八大”会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中提出了实施党代会常任制的意见并指出，代表大会常任制的最大好处，是使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开一次会和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。由于代表是常任的，他们要向选举他们的单位负责，就便于他们经常地集中下级组织、党员群众和人民群众的意见和经验，在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。

但正如毛泽东所说的，这种制度设计也不是没有问题的。毛泽东也说过：宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。“天衣无缝”，书上这样说过，但天衣我没有看见过，也没有从天上取下来看过。我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的，什么时候发现就及时修改。反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。这种制度设计的问题就是没有看到经济政治社会发展有延续性和关联性。强调延续性是说中国有几千年封建社会的历史，想一夜之间步入到法治社会，那是有点超前了；强调关联性是说社会各要素之间是有联系，法治作为一种上层建筑，都是由生产关系总和构成的经济基础决定的。尽管中国共产党执政以后有过依法治国的设计，但当时高度垄断的计划经济控制着中国社会生活的方方面面，没有经济基础作保障的政治权力是很容易失去的。

1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，会议做出了把党和国家的工作中心从以阶级斗争为纲转移到经济建设上来的战略决策，并做出改革开放的重大决策。30多年来，我们锐意推进各方面体制改革，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。经济基础决定上层建筑。2013年召开的党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而国家治理体系和治理能力现代化的基本要求和基本方式就是依法治国。2014年在党的十八届四中全会上，习近平总书记受中央政治局委托，就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向全会作说明时指出，全会决定起草突出了五个方面的考虑；“一是贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。二是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。三是反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法四个方面作出工作部署。四是坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。五是立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。”

“不是就法治论法治”的提出意味着中国共产党法治思想的升华。因为法治是民主的制度化、法律化，是自由和人权的法律保障，它体现了一种新的法律价值取向。法治的这一特点决定了全面推进依法治国需要的是一整套的制度设计，不是出台几部法律就解决问题的。正如习近平总书记就决定起草情况向全会作说明时强调的：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。也就是党的十八届四中全会指出的，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

二、党规党纪严于国家法律

2014年10月8日习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中对新形势下坚持从严治党提出了新的要求。2014年10月在党的十八届四中全会上，习近平总书记受中央政治局委托，就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向全会作说明时指出，在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，自然也是全面推进依法治国、加快社会主义法治国家建设的领导核心。“打铁还需自身硬”。办好中国的事情关键在党。中国共产党要推进依法治国，必须坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，才能使党成为全面推进依法治国、加快社会主义法治国家建设的坚强领导主体。说到底，中国共产党要想办好中国的事情，推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须一方面依据宪法法律治国理政，另一方面也要依据党内法规管党治党。为此，2014年10月召开党的十八届四中全会提出加强党内法规制度建设，指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”

在随后召开的中纪委全会上，王岐山同志指出，治国必先治党、治党务必从严。党的奋斗目标越宏伟、面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要严字当头、从严治党。党规党纪严于国家法律。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。入了党，就意味着多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。坚持从严治党，就要以严的标准要求党员、严的措施管住干部。作为执政的中国共产党，各级党组织和全体党员尤其是党员领导干部，必须受到党章党规党纪的刚性约束，必须模范遵守国家法律法规。王岐山同志强调，党的事业发展，既要求管好党、治好党，又要求建设好党。拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势。党规党纪体现着党的理想信念宗旨、组织保障、行为准则和纪律约束。要认真总结我们党93年、无产阶级政党100多年、世界政党300多年制度建设理论和实践经验，统筹推进党内法规制度建设，确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

完善党内法规制度体系首先是发挥党章根本性的规范作用。党的十八大闭幕不久，习近平同志当选总书记公开发表的第一篇文章就是《认真学习党章，严格遵守党章》。国有国法，党有党章。党章是最根本的党规党法，是规范和约束全党行为的总章程，是党的建设的根本依据。党内的规定、决定、规章制度等一系列行为规范，从效力来讲有一定的层次性。有的是根本性的，有的是具体性的；有的是党的最高权力机关制定的，有的是党中央有关职能部门制定的；有的是制定其他规章的依据，有的则要依据其他规章来制定。党章在党内法规体系中是处于最高层次的、根本性的、统领党内其他法规的最高行为规范，是开展党的生活、建设党员队伍、健全组织结构、完善组织制度、严格组织纪律、处理组织矛盾等方面的基本准则，是保证党成为统一整体，在思想上、政治上和行动上保持高度一致的最重要的基础。习近平总书记指出，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。学习贯彻党章，就是要坚持党的性质，践行党的宗旨，贯彻党的理论和路线方针政策、党的重要主张，维护中央权威，增强党的团结统一，促使党员干部自觉为党分忧、为国尽责、为民奉献。

其次，完善党内法规制度体系需要把作风建设制度化。2014年“七一”前夕，习近平总书记在中共中央政治局第十六次集体学习时强调坚持从严治党落实管党治党责任把作风建设要求融入党的制度建设。既要着力解决当前突出问题，又要注重建立长效机制，下功夫、用狠劲，持续努力、久久为功。我们党始终重视作风建设，坚持把作风建设作为党的建设的重要内容。90多年来，我们党的作风建设的许多宝贵经验，逐步形成了一系列优良作风，是我们的宝贵财富。今天加强和改进党的作风建设，就是要按照中央的要求，既要传承历史上阶段性整风精神，更要注重以法治思维和方法抓作风建设，健全改进作风常态化制度，实现作风建设的制度化、规范化、常态化。

第三，完善党内法规制度体系晒严肃党内政治生活。早在1980年，为恢复党的优良传统和作风，我们党就制定了《关于党内政治生活的若干准则》。我们要切实地按照习近平总书记的要求，严守党内政治生活的各项规定，坚持和用好党内政治生活的“四大法宝”。比如民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度。习近平同志指出：严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行。

第四，完善党内法规制度体系还需要完善党内监督制度。党内监督是一个十分复杂的机制，涉及观念、制度、机构及其相互关系等各个方面内容，2013年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党建党以来第一个全面、系统的自我约束与发展的条例。它的颁布和实施，是党内监督工作实现根本制度化，发生质的飞跃的开端。制度建党，这是我们党在改革开放新时期初始就提出的一个重大课题。党内制度的健全和完善，离不开监督。于是为什么要监督、怎么监督、监督什么、由谁来监督等一系列问题就必须以党内法规的形式规范下来，形成制度，从而以监督制度来推进其他制度的落实。然而长期以来我们党内虽然有监督思想、监督工作，但没有监督制度。这不能不是我们制度建设中的一个缺失。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布，使我党的制度体系趋于完善，制度建设走向了一个新阶段，为制度建党提供了监督方面的制度保证。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施，标志着我们党内监督进一步走上了制度化、规范化、程式化的轨道，也标志着党内民主建设的新进展，对我们坚持党要管党、从严治党的方针，建设党内民主，发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，必将起到重要的作用。

三、打造风清气正的政治生态

中国共产党在90多年的历史实践中，始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重要任务来抓。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体就形成了丰富的反腐倡廉思想，开展了有效的反腐倡廉实践。特别是改革开放30多年来，我们党更是在反腐倡廉建设上不断实现和理论和实践创新。正如习近平总书记在第十八届中纪委二次全会上的重要讲话中所指出：以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重要任务来抓，旗帜是鲜明的，措施是有力的，成效是明显的，为保持和发展党的先进性和纯洁性发挥了重大作用，为我们党领导改革开放和社会主义现代化建设提供了有力保证。

“党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争。”党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体，继承了我们党始终重视反腐倡廉建设的光荣传统，对新形势下的反腐倡廉建设提出了新要求，作出了新部署，彰显了我们党深入开展反腐败斗争的决心和勇气。习近平同志在上任总书记伊始的三天之内，两次提到对党内存在的问题特别是腐败问题要“警醒”。第一次是在党的十八大闭幕后的第二天，即2012年11月15日，习近平总书记在接见中外媒体记者时的讲话中指出，新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。第二次是2012年11月17日，习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话，又一次指出，党风廉政建设，是广大干部群众始终关注的重大政治问题。“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。……对一切违反党纪国法的行为，都必须严惩不贷，决不能手软。

此后，习近平同志多次在其重要讲话中，特别是在中纪委全会上的讲话中，都反复强调加强反腐倡廉建设。在2014年中纪委三次全会上，习近平同志指出：滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决。全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨闻毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。从习近平同志直指党内存在的贪污腐败、脱离群众、官僚主义、形式主义四大问题，到把贪污腐败问题放在党内严重存在的四大问题之首；从要求全党要对腐败问题保持警醒，到坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底，充分表明了当前贪污腐败问题的多发性、突出性、严重性，从而折射出反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，体现了我们党深入开展反腐败斗争的坚定性、重要性、紧迫性。

对下一步的反腐倡廉工作，习近平同志在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话中部署了落实惩治和预防腐败体系工作规划、深化党的作风建设、严厉惩治腐败三个方面的任务，为我们深入开展党风廉政建设和反腐败工作指明了方向。

一是关于建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计。习近平同志在十八届中纪委三次全会的重要讲话中指出，建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计。中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，这是开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件，各级党委要认真执行，把这项重大政治任务贯穿到改革发展稳定各项工作之中。在这里，把建立健全惩治和预防腐败体系放在国家战略和顶层设计的高度来认识，在我们党的历史上还是第一次。这一方面充分体现了惩治和预防腐败是同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设一样的国家战略，是党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设党的建设新的伟大工程的重大布局，更加彰显了我们党对惩治和预防腐败的高度重视，另一方面也充分体现了惩治和预防腐败在措施上既需要全党、全社会积极参与，上下联动，更需要从顶层设计上实现新的突破。

全面推进惩治和预防腐败体系建设，是党的十八大和十八届三中全会作出的重要部署，是全党的重大政治任务和全社会的共同责任，对于坚持党要管党、从严治党，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。为进一步为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加强惩治和预防腐败体系建设，推进党风廉政建设和反腐败斗争，2013年12月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。这个《工作规划》是指导今后5年党风廉政建设和反腐败斗争的重要依据。《工作规划》指出：新形势下，党面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验和精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险。推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，必须坚持党要管党、从严治党，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，永葆党的先进性和纯洁性。

二是关于深化党的作风建设。我们党在其90多年的奋斗历程中，充分认识到作风问题的重要性，总是自觉地将作风建设放在党的建设的重要位置。中国共产党把党风问题提到党的性质、宗旨和世界观的高度是其他任何政党所没有的。经过多年磨炼形成的优良作风，已经成为我们党区别于其他政党的显著标志之一。党的优良作风是党的建设成功的保证，同样也是中国革命成功的保证。2012年党的十八提出在全党开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动，2013年6月22日至25日召开的中共中央政治局专门会议明确指出：“要以法治思维和法治方法抓作风建设。”这个关于作风建设的全新论断，对加强与改进作风建设，使作风建设制度化、法制化，具有重要的现实意义与深远的历史意义。这次会议还决定，统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备……切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题。2013年11月04日中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室发出了《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，就反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风方面，都作出了具体的制度规定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“健全改进作风常态化制度”。今天加强和改进党的作风建设，就是要按照中央的要求，既要传承历史上阶段性整风精神，更要注重以法治思维和方法抓作风建设，健全改进作风常态化制度，实现作风建设的制度化、规范化、常态化。

三是关于坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质。历史上毛泽东同志多次提出过这一问题，尤其是党的七届二中全会提出的“两个务必”思想，至今警醒着我们。习近平担任总书记去西柏坡时，再次强调我们的“赶考”远未结束，这些都表明中央对执政条件下我们党面临的危险是清醒的。2014年在中纪委三次全会上，习近平指出，坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。“坚持以零容忍态度惩治腐败”振聋发聩。因为党的性质和宗旨是同各种消极腐败现象水火不相容的，任何形式的腐败行为，都是对人民利益的侵害，都是对人民赋予的公共权力的亵渎，如果任其腐败发展，我们党确实有改变性质的危险。习近平强调，全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。……要让每一个干部牢记“手莫伸，伸手必被捉”的道理。“见善如不及，见不善如探汤。”领导干部要心存敬畏，不要心存侥幸。

1945年7月4日，毛泽东特邀黄炎培等到他家里作客。他在回答黄炎培关于共产党如何摆脱中国历代王朝先兴后衰的“历史周期率”问题时坚定地说：我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，同时提出依据党内法规管党治党，这就为我们打造了制约监督权力的两个“笼子”。我们就要按照习近平总书记2014年10月8日在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中强调的，从严治党，必须增强管党治党意识、落实管党治党责任。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋，进而为中国共产党执政并长期执政营造一个良好从政环境和政治生态，跳出历史的周期率。

责任编辑：秦小珊

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