美国电子政府成功经验及其启示

（安徽大学管理学院， 合肥 230039）

［摘 要］美国电子政府发展成熟度较高，其成功之处体现在完善的立法体系、权威的管理体制、清晰的组织架构、以客户为导向的服务体系、良好的运营模式以及科学的绩效评价体系。借鉴美国电子政府的成功经验来完善中国的电子政府建设，就要从五个方面着手，即加强电子政府立法、优化服务以人为本、提高机构间信息共享水平、采取市场运作模式及注重电子政府的绩效评价。

［关键词］美国；电子政府；信息；公共服务

［中图分类号］D73 ［文献标识码］A［文章编号］1009－2234(2008)05－0051－03

随着经济一体化、信息网络化的发展，“电子政府（E-Government）”日益成为一个广泛实践的概念。联合国公共经济与公共管理组织（UNDPEPA）给电子政府的定义是，“利用因特网和万维网向公众提供政府信息和服务”。众所周知，政府信息化程度直接影响到政府的竞争力，并成为衡量国家发展水平的一个重要标准。根据爱森哲（Accenture）咨询公司就2000年电子政府在22个国家和地区的发展情况所作的调查表明，美国电子政府发展成熟度较高，处于创新领先的地位。联合国在《2008年度全球电子政府调查报告：从电子政府到整体治理》中指出，美国在电子政府公民参与程度方面位居世界首位。鉴于此，深入研究美国电子政府建设历程和经验，可以取其精华供我国借鉴。

一、美国电子政府发展历程

美国的电子政府起源于20世纪90年代初。1993年的总统国情咨文《建立更为有效的政府：通过信息技术再造政府》报告，首次对电子政府进行了较为全面地描述。这一报告为政府机构通过信息技术，改进政府流程和服务方式，与公众建立起以客户为导向的新型关系提供了政策基础。1994年12月，美国政府信息技术小组（Government Information Technology Services）发布《政府信息技术服务的前景》报告，提出要利用信息技术协助政府与客户间的互动，向公众提供更多获得政府服务的机会和途径。1995年，美国政府对《文书削减法（1980）》（Paperwork Reduction Act of 1980）进行修正，制定了规范电子信息管理的具体政策，包括跨机构信息技术创新的法规、标准以及信息技术投资指南。1996年，美国政府对《电子信息自由法》（EFOIA）进行修正，进一步明确对电子记录的管理，把公民获取政府信息的权力，从访问政府机构的记录扩大到包括电子格式信息和网络在线信息。同年的《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996）以法律形式要求每一个政府机构设立首席信息官（CIO），负责本机构的信息技术应用和信息技术规划。

2001年秋，在总统管理委员会（President’s Management Council）的批准下，行政管理和预算局（OMB）及联邦各机构确定了24项电子政府重点项目，具体包括代理福利机构（GovBenefits.gov）、国内税收服务免费文件（IRS Free File）、电子政策制定（E-Rulemaking）、危机管理（Disaster Management）、电子拨款（Grants.gov）、电子信息培训（E-Training）、一站式招聘（Recruitment One-Stop）、电子薪金系统（E-Payroll）等。在联邦各个机构的支持和贯彻下，这些项目为公民报税、联邦法律制定及信息培训等提供了高质量、易管理的共同解决途径，使得包括公民、企业、联邦雇员在内的人受益。2002年6月，美国参议院通过了《电子政府法案》（E-Government Act）。该法案规定：行政管理和预算局设立一个电子政府管理者职位，提供充足的财政支持以促进政府机构间的电子政府创新。

2001年“9•11”事件的发生，促使美国政府对信息安全问题重新审视，新设立的国土安全局以及颁布的与国家安全相关的一系列法案强调对政府数据库进行整合，增强机构间的合作与协调，鼓励不同层级和不同职能机构之间进行数据共享。同时，美国政府重新审核网上公布的信息，对可能敏感信息的访问采取限制制度。2004年春，行政管理和预算局宣布成立LOB（Line of Business）特别工作组，其任务是对联邦政府的业务结构进行整体分析，提供解决业务机构重复交迭、提高运作效率的解决方案和途径。到2006年，美国电子政府在六个应用领域取得阶段性成果：建立了全民性、集成性的电子福利支付系统，发展了全国性、整合性的网络接入和信息内容服务，构建了全国性的执法和公共安全咨询网络，完善了跨各级政府的纳税申报及交税处理系统，形成了国际贸易资料系统和联邦政府机构电子邮件系统。

二、美国电子政府成功经验

1.完善的立法体系

美国电子政府的全面实施具有强有力的立法背景。早在1993年，美国政府颁布的《政府绩效和结果法》(GPRA)，要求在所有联邦政府机构中发展并使用绩效评估技术；1996年颁布《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996），目的是增强信息技术在政府机构的角色；1998年颁布的《政府文书无纸化法》（Government Paperwork Elimination Act of 1998），强化政府利用信息技术向公众提供服务；2002年颁布的《电子政府法案》（E-Government Act）更加明确电子政府的政策和措施。这四部法律基本涵盖了政务公开、网上服务、资源共享、政府内部办公电子化以及提供安全保障各个方面。其后，美国政府又陆续出台了一系列完善电子政府的法律和文件，具体可以分为五大类：一是实施电子政府的基础性法律和文件；二是以信息公开和隐私权保护为主要内容的法律和文件；三是以电子商务为主要内容的法律和文件；四是以计算机安全为主要内容的法律和文件；五是以知识产权保护为主要内容的法律和文件。这些法律和文件从整体上构成了美国电子政府的法律基础和框架。可以说，美国电子政府正是构建在这样一个完整的法律体系之上的。强有力的立法背景为美国电子政府的建设创造了良好的环境。

2.权威的管理体制

美国政府高度重视电子政府的建设，总统亲自倡导、领导联邦政府电子政府建设,并为此建立了完善的组织管理体系。美国电子政府管理工作主要由下列机构和人员组成：（1）美国总统管理委员会作为最高管理机构负责电子政府的宏观协调，包括研究、规划和实施，专设机构——政府信息技术小组负责全国的电子政府建设指导工作，包括技术推动、政策法规建议、投资管理、改善服务和业绩评估等。（2）总统行政办公室、行政管理和预算办公室是两个执行机构，行政管理和预算办公室作为主要的执行机构，负责电子政府具体项目实施。其中，专设一个副主任负责信息技术和电子政务的日常事务。副主任直接对主任负责，主任则向总统管理委员会报告事务进程以及获得相应的授权。（3）各级政府机构的信息管理机构主要由各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会成员组成。首席信息官（CIO）全权负责本机构的电子政务建设。2005年,联邦政府各机构又设立了机构高级隐私官,目的是加强美国公民隐私权的保护。机构高级隐私官可以由该机构的首席信息官兼任,或指定一名副部级官员担任。①

3.清晰的组织架构

美国电子政府的组织架构条理清晰，联邦政府的26个子系统构建在一个统一的架构之上——“联邦政府组织架构”（Federal Enterprise Architecture，FEA）。FEA由5大参考模型组成，包括绩效参考模型PRM、业务参考模型BRM、服务构建参考模型SRM、数据参考模型DRM和技术参考模型TRM，是系统分析政府业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础，目的是共享联邦政府IT投资、实现政府信息网络的互联互通、信息资源的共建共享。FEA大大提高了电子政府水平，有效避免了重复建设、信息孤岛和效益低下等问题。

4.以客户为导向的服务体系

美国电子政府核心是以客户为导向，向客户提供更快捷的公共服务。它按照客户的不同分为四大类型：（1）政府—公民（G2C）：目的是借助互联网技术直接面向公民提供一站式在线服务，提高政府服务的质量和效率。如建立全国性教育平台以提供教育培训、在网站上发布就业信息向公民提供工作机会、允许公民通过网络报税系统申报个人税务、允许公民通过网络办理驾照等证件、向公民提供政府信息等服务。（2）政府—企业（G2B）：目的是整合数据库资源，大量削减冗余数据，通过网络系统提供电子采购与招投标、企业信息咨询及电子报税等服务，为企业获取相关政策法规信息、提交申请及下载表格提供快捷顺畅的一站式服务。（3）政府—政府（G2G）：目的是整合和共享联邦、州和地方三级政府的数据资源，如对各级政府的电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子培训系统、绩效评估系统、审批系统进行整合以便共享，并运用一站式地理信息服务系统对政府的关键行为（如突发性危机）及时做出反应。（4）政府内部效率和效能（IEE）：目的是借鉴企业界的先进经验，更好地改善政府机构内部的行政管理，提升员工的满意度和忠诚度，提高效率和效能。如使用电子薪金系统支付雇员工资、使用电子档案管理系统支持政府决策、使用电子认证系统提供一个安全可信赖的权威标准体系等。

5.良好的运营模式

信息技术（IT）外包已成为美国电子政府运营趋势。联邦政府、各州政府和市政府越来越倾向于雇用专业IT公司承担业务工作,部分外包日常IT运行工作,如桌面系统、LAN管理和WAN管理，政府工作人员只承担行政管理职能、信息加工分析、提出为公众服务项目的需求。实践证明，这种IT外包具有无可比拟的优越性：一方面，政府获得了专业化服务，提高了行政效率；另一方面，政府无需专门培养专业技术人员，节省了开支，精简了人员。

6.科学的绩效评价体系

绩效参考模型（PRM）是美国政府各机构阐明电子政府绩效目标的基本参考标准，它将电子政府的绩效评价划分为6个度量领域，即技术、人力、其他资产、流程与活动、使命与业务成果、顾客成果。值得注意的是，该模型通过价值链的形式将六者整合在一起，形象地表明了电子政府从投入到产出各个环节之间的推动促进关系，通过这种关联，可以有效地帮助评价者分析出导致问题的根源所在。美国的电子政府绩效评估是一种“以公民为导向、以结果为目标”的全方位评估，它将提供网上服务作为出发点，着重于网上业务处理能力的全面测评。在评估中，既注重全方位的特点也注重微观层面的分析，将公众纳入其中，并将

其作为指标度量的主要依据，同时也侧重于对电子政府服务的特殊对象的评估。

三、美国电子政府建设对我国的几点启示

1.加强电子政府立法

我国电子政府立法程度较低，目前主要是条例、办法、规定，如《计算机系统保密管理暂行规定》、《计算机系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际互联网管理暂行规定》、《政府采购信息公告管理办法》、《计算机软件保护条例》、《电子签名法》等，与美国相比存在很大差距。电子政府作为一种新的管理方式，涉及到政府管理的方方面面，必须先行立法，构建一个包括实施电子政府的基础性法律、信息公开和隐私权保护法律、电子商务法律、计算机安全法律和知识产权保护法律为主要内容的电子政府法律体系，依法保证电子政府的发展。

2.优化服务以人为本

以公民为中心、面向效果、基于市场，是美国电子政府的价值导向。反观我国，不少政府机构仍只是将电子政府视为一种新技术，“重电子轻政务”，以为只要有了硬件设备就算建成了电子政府，有些地方虽建立了门户网站，却从建成之日起就没有更新过。鉴于此，我国的电子政府建设要转变观念，以人为本，服务于公众。要将公众视为政府的“客户”,将“客户关系管理”引入到电子政府之中,从而建立起新的、更好的政府与企业、政府与公民的关系。

3.提高机构间信息共享水平

目前，我国政府机构间信息共享水平比较低。究其原因主要有两个方面：其一是由于传统的按职能权力对政府进行的条块分割使得各个机构独占大量信息，这些信息往往成为各个机构寻租的基本资源和来源，而共享可能会削减该机构的经济利益。其二是各个机构根据自己的业务需求随意地确定自己的空间建设标准，难以实现多元、异构、异质数据的流通和共享。因此，要做好我国的电子政府建设就要解决好机构间信息共享问题。首先要在信息归属、管理、使用及费用预算方面立法，通过法律约束和引导政府机构的行为。其次要加快建设电子政府地理信息系统（GIS），为实现信息资源融合、共享提供空间平台。

4.采取市场运作模式

从经济、效能的角度来考虑，IT服务外包是大势所趋，针对我国政府机构纷纷建设自己的网络与应用系统,而技术力量又过于分散的现状, 可以通过采取委托代理的技术外包模式。这样不仅服务的专业性可得到保证,还能够节省人力、劳力并拉动相关产业发展。

5.注重电子政府的绩效评价

美国电子政府的成功很大程度上取决于其评价体系的支撑和保障。因此，我国建立电子政府的绩效评价体系势在必行，同时重视几个方面问题：（1）要注意将公众纳入对电子政府的评估，因为公众的参与可以准确地度量网上服务的质量和效率，让政府清楚地认识到自己的空白和不足，有利于更好地调整战略和策略。（2）要加快建立内部评估制度，加强对政府财政预算的监督和制约机制，逐步制定和完善相关法律法规，使评估纳入法制化、规范化的体系。（3）在评估中要侧重特殊对象。电子政府在每个国家都不可避免“数字鸿沟”挑战，而我国的偏远山区人群、残疾人等特殊对象中对电子政府认识几乎为零，评估工作应特别关注这些对象的知识普及和保障，只有评估点发生变化，评估结果才有完善的可能。

美国作为电子政府研究和发展较为成熟的国家，为我国电子政府的理论和实践的发展提供了很好的借鉴，但是一个国家电子政府的发展有其一定的历史和社会背景，我国的特殊国情决定了不能对其照搬照抄。因此，应参考其成功经验，探究适合我国国情的电子政府建设道路，才能推进我国电子政府步伐。

［参 考 文 献］

〔1〕Report to Congress on the Benefits of the President’s E-Government Initiatives〔R〕.http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/e-gov/e-gov_benefits_report_2006.pdf

〔2〕〔美〕G•戴维•加森.公共机构信息技术：政策与管理〔M〕.刘五一，译.北京：清华大学出版社，2005：97-99.

〔3〕刘永祥，汤俊，李晖.电子政务〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2007：188-189.

〔4〕李成智，周华.美国电子政务绩效评估对我国的启示〔J〕.电子政务，2006，（12）：71—73.

〔5〕杨建生，廖明岚.美国电子政务立法及启示〔J〕.社科纵横，2007，22（3）：91.

〔责任编辑：李晓丽〕

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