从政治、管理和法律的途径分析行政服务中心面临的挑战

【摘要】 行政服务中心的运作成效与面临的挑战从其诞生之日起就伴随在一起，本文在肯定行政服务中心的运作成效的基础上，从政治的、管理的和法律的途径分析行政服务中心面临的挑战，并从政治权力以及与此密切相关的机构设置维度挖掘了行政管理体制对行政服务中心的制约。

【关键词】 行政服务中心 途径分析 挑战分析

挑战一：政治途径

1.机构设置的迷惑。行政服务中心一般可分为中心管理层与窗口工作层，行政服务中心组建时成立委员会，为政府议事协调机构，行政服务中心管理层则是这个议事协调机构的常设办事机构。管理层的正职一般由本级政府主管领导兼任，从这一点可以很明显地看出行政服务中心在初创时政治力量的推动起了极大的作用。管理层的副职由主管领导委派专人担任，其他管理人员属于在中心具有编制的正式工作人员。窗口工作人员由本级政府各职能部门抽调在原单位具有编制的公务员组成。行政服务中心并不是地方组织法意义上的部门，属性应划为非常设政府机构。从政府机构的纵向设置来考察，行政服务中心的体系是省—市—县(区)—乡镇的格局。众所周知，我国行政机关在纵向设置上历来都有从上而保持一致的传统。但是行政服务中心是从下而上的地方政府改革探索与创新的结果，行政服务中心目前为止还缺少中央一级的机构和关于行政服务机构的统一规定，各地方政府对行政服务中心设置与否、部门建设、职责安排、人员配置方面分歧，各地方行政服务中心运行缺乏统一规范。

2.权力匮乏的尴尬。有些条管部门因为不受本级政府的直接领导而拒绝进驻行政服务中心，块管部门虽然进驻中心，却通常把重要的和有“寻租”空间的审批事项留在本部门，对派驻中心窗口的工作人员的授权则空化，导致行政服务中心普遍存在原单位对窗口授权不充分的现象。行政服务中心管理层能否把握更多的权力在于主管领导的政治权威，一旦领导更迭或工作重心转移，各进驻部门便与管理层展开博弈，权力的诱惑和既得利益使进驻部门想方设法少下方权力或将权力收回。原单位不愿交出手中的审批权以及能由此获得的经济收益也是预料当中之事，加上行政官僚可能藉行政审批权而行“寻租”之实，因此人们对行政服务中心演变成“收发室”的担忧并不是多余的。从行政服务中心递入的申请最终人拿回原单位由领导“拍板”，形成“体外恶行循环”，行政服务中心面临着权力匮乏的尴尬。只有现行行政管理体制进行根本调整，机构设置原则进行重大变革，行政审批制度对审批主体与权限作详尽规定，行政服务中心窗口与原单位之间的权限之争才能见得分晓，这也是行政服务中心发展至今权力难以重置的一个重要原因。

挑战二：管理途径

1.人员“双重管理”的困境。学者们普遍关于行政服务中心工作人员的“双重管理”提出了质疑。行政服务中心对各服务窗口的工作人员只有监督与检查的权力，有些地方还配套了相应的奖惩措施，如奖金方面的奖惩等，大部分行政服务中心也将窗口工作人员的党团关系迁入中心，并成立了党组织，但窗口工作人员的人事关系还归属原单位管理，其工资和职位升迁等与工作人员自身利益密切相关的方面却都不是行政服务中心所能提供的，长期以往，势必会挫伤工作人员的积极性。随着行政服务中心面临无法解决的体制障碍，原单位有逐渐收回下放权力，将行政服务中心的窗口作为“花架子”，并有把其作为本单位能力不强或受到排挤的人员安置地的倾向，导致窗口工作人员与行政服务中心貌合神离。而对窗口工作人员工作绩效的管理也存在困难。即使解决了绩效管理的技术难题，也会因为缺乏相应的激励制度安排而难以为继。对行政服务中心工作人员的监督也往往限于管理层的监督和内部人员的互相监督，真正与行政服务中心服务质量相关的公民和企业法人却很少参与到监督当中，缺少话语权。

2.电子政务发展处于初级阶段。虽然各地行政服务中心将电子政府的建设放在较重要的位置，但是电子政务的发展还处于初级阶段。行政服务中心的办公自动化程度较高，但是网上行政审批的探索才刚刚起步。大部分行政服务中心的网站还处于提供静态的政务信息阶段，动态的政务处理和与公民、企业法人的交流互动则很少见，中心的电子政务建设也没有被纳入到本级政府电子政务建设的统一规划中，离网上审批和网上监督的最高阶段更是遥远。

挑战三：法律途径

1.缺乏法律依据。有学者认为，“行政许可中心这种集中提供行政许可的模式，符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定。因此，这种模式是有法律依据的”。但也有学者对此持不同态度，认为《行政许可法》第二十六条的规定“意味着它(行政服务中心)不是一个独立单位，更不是法定部门，而仅是联合办理、集中办理某种事的一种方式”。笔者认为正是这两种看似矛盾的观点恰恰反映出行政服务中心在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬。行政许可法的颁布实施为行政审批制度的发展明确了方向，提供了规范，为我国行政审批中存在的审批主体权责不明确、审批事项范围过宽、审批程序不规范审批时限过长等弊端提供了解题思路，但是这种级别越高的法律越体现出了规定笼统、缺乏操作性的特征，导致行政服务中心处于名不正言不顺的境地。

2.定位混乱。行政服务中心在现实中的定位较为混乱，行政服务中心在我国的产生是实践先行于理论，各级地方政府在效仿他人的同时，都结合了本地的具体情况。各地的行政服务机构的组建模式也大同小异。有些地方政府具有将发展行政服务中心作为提高政府办事效率和服务质量标杆的美好愿望，也有些地方政府不甘落于人后，急于将其打造成本级政府的政绩工程。行政服务中心作为地方政府改革的产物，但是全国性的法律规范的缺失却使行政服务中心的发展各自为政。虽然积极地探索使实践可以成为检验行政服务中心发展成败经验的重要标准，但是也为公共行政的“人治”弊端提供了衍生的土壤，有些地方政府对行政服务中心进行了具体详细的规定，其中不乏省一级的规定，但行政服务中心的定位随着领导的意愿而不同而大相径庭。行政服务中心的建立与发展如果少了行政领导的拍板与支持，任何决策都是难以实施的，相反，领导的一句话，则可以使其发展事半功倍。

参考文献：

[1]江红义，陶欢英.行政服务中心：绩效、困境与走向.北京：中国行政管理，2007，(3).

[2]郎佩娟.我国综合行政服务机构的产生、运行与完善.北京：新视野，2007，(1).

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[5]李金龙，杜倩博，陈筱敏.执行局政务超市的渐进发展趋向.北京：中国行政管理，2007，(6).

[6]贾涛，陈翔.国外一站式政府服务机构建设的做法及对我国的启示.北京：中国行政管理，2007，(5).

(作者单位：中央民族大学)

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