我国高等教育大众化政策实施十年之回顾与反思

摘要：自1999年确定实施高等教育大众化的政策目标以来，我国高等学校招生规模和在校生规模连续几年保持上升趋势，高等教育系统的数量、质量和资源状况发生了很大的变化。高等教育面临投入不足、发展模式单一和质量下降的困境。我国高等教育大众化的出路是：建构分层次、分类型的多样化高等教育体系；关注高等教育质量，建立健全的质量保障体系；大众教育与精英教育并举。

关键词：高等教育大众化；困境；出路

中图分类号：G640　文献标识码：A　文章编号：1671-6124(2011)02-0077-04

一、高等教育大众化理论的产生

高等教育大众化理论，其实质就是关于高等教育规模扩张的理论。一般认为，高等教育大众化理论是以美国教育社会学家马丁·特罗教授的学说和理论为核心，马丁·特罗教授是高等教育大众化理论的创始人。美国高等教育以300多年的时间跨越了西欧高等教育千年的发展历程，于20世纪40年代进入大众化阶段，至60年代末，在学大学生数超过18～21岁青年人口的一半。在此期间，西欧多数国家高等教育规模也成倍增长。规模的扩张引发了高等教育观念、职能、课程、管理、入学与选拔等方面的一系列质变。美国著名的教育社会学家、加利福尼亚大学伯克利分校公共政策研究生院教授马丁·特罗就是以美国和战后西欧国家高等教育发展为研究对象，探讨了这些国家高等教育发展过程中量变与质变的问题，接连撰写了《从大众高等教育向普及高等教育转化的思考》(1970)、《高等教育的扩张与转变》(1972)、《从精英向大众高等教育转变中的问题》(1973)等系列长篇论文。马丁·特罗教授以毛入学率为指标，把高等教育发展分为“精英、大众和普及”三个阶段。他认为：一些国家的精英高等教育，在其规模扩大到能为15％左右的适龄青年提供学习机会之前，它的性质基本上不会改变。当达到15％时，高等教育系统的性质开始改变，转向大众型；如果这个过渡成功，大众高等教育可在不改变其性质下，发展规模直至其容量达到适龄人口的50％。当超过50％时，即高等教育开始快速迈向普及时，它必然再创新高等教育模式。

马丁·特罗教授关于高等教育发展阶段的理论，是对欧美发达国家特别是对美国20世纪40～70年代的高等教育发展状况进行总结而形成的。他从“量”的积累到“质”的飞跃这一发展观出发，剖析了精英、大众和普及三个阶段高等教育在观念、功能、管理和课程等方面所存在的“质”的变化，即可以从11个维度(见表1)比较分析各阶段的基本特征。

二、我国高等教育大众化政策目标的确立与实施

为了促进我国社会各项事业的发展，1999年1月13日，国务院批转了教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》(下称《行动计划》)，《行动计划》提出：到2010年，在全面实现“两基”目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平；高等教育规模有较大扩展，入学率接近15％，若干所高校和一批重点学科进入或接近世界一流水平；基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献。这是我国政府最早提出高等教育大众化目标的政策文本。

1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，会议通过了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》(下称《决定》)。《决定》指出“要调整现有教育体系结构，扩大高中阶段教育和高等教育的规模，拓宽人才成长的道路，减缓升学压力。通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的9％提高到15％左右”。为了落实全国教育工作会议的精神，国家决定进一步扩大1999年全国高等学校招生规模。自此，高等教育大众化在我国拉开了序幕。自1999年政府确定实现高等教育大众化的政策目标以来，我国高等学校招生规模和在校生规模连续几年持续保持上升趋势，高等教育系统的数量、质量和资源状况发生了很大的变化。1999年我国高等教育毛入学率为10.5％，2000年为11.3％，2001年为13.2％，2002年为15.3％，2003年达到17％，2004年为19％，2005年为21％。换句话说，我国已于2002年提前8年实现了大众高等教育的目标

三、我国高等教育大众化面临的困境与出路

1　我国对高等教育大众化理论的误读

任何一项教育政策都是关于教育领域的政治措施，政治措施本身则代表或蕴涵着政府对于教育及有关问题的一种价值选择。我国1999年高校扩招政策所宣示或蕴涵的政策价值选择有两个层次：一是表面的现象性的政策价值选择，即大幅度扩大我国高等学校的招生规模；二是深层次的本质性的政策价值选择，即扩大国内需求、拉动经济增长。扩大内需、拉动经济增长，是政府有关部门制定高校扩招政策的直接动因、是高校扩招政策的根本的最终的政策目标。自一开始，我国对高等教育大众化理论就存有种种误读。

(1)将高等教育大众化理论作为一种目标理论我国许多学者把15％的高等教育毛入学率目标的实现，当成高等教育大众化理论的核心涵义，并在一定程度和范围内，将之理解和强化成衡量我国高等教育改革与发展的标准，以至于中央和地方政府在制定“十五”高等教育发展规划过程中，都把15％的毛入学率作为“十五”期间高等教育的发展目标，甚至作为高等教育发展的“业绩”标准。而由厦门大学邬大光教授与特罗教授的对话中可知，高等教育大众化理论不是一个目标理论，而是一种预警理论。它是对已经发生的高等教育现象进行的一种描述，是对历史和现实高等教育现象的总结。大众化是揭示变化的一种理论，是揭示变化的一个信号，它具有一种预警功能。

(2)对量化指标的极度关注我国对高等教育规模发展的分析总是对量化标准予以极大的关注，并赋予15％的量化指标特殊的意义，把它当成大众化的目标。实际上，特罗教授认为15％这一划分标准并无任何数学工具支撑，或者说没有统计学上的意义，它只是根据事实而进行的逻辑判断。数字并不是一个非常重要的因素，并不一定具有实际意义，5％、15％、50％并不是固定的区别标准，它并不代表一个点，而是一个区间。它的内涵是告诉人们，当高等教育的发展规律达到这个区间时，在大学的内部教育和教学活动即将发生重大的变化。而且这种源于美国经验的指标并不具有普适性，在欧洲高等教育大众化历程中就出现了偏差，我国由于人口基数大，以前入学率偏低，因此，在规模扩张的过程中入学率还在12％的时候，课程与管理等方面就出现了大众化的特征。

(3)唯经济主义由于我国政府是基于“扩大内需、拉动经济增长”的目标，提出高校扩招政策的。因此，有一种很有影响力的主张，认为高等教育的规模发展完全是出于经济的需要。这一观点其实是一种物质决定论，它只看到了人的表层需

要，没有听到人内在地要求回归精神家园的呼声，它把人的主动精神遗忘了。虽然高等教育的大众化过程必须具有丰盈的物质基础，大众进入高等教育也在相当程度上抱有功利的目的，但这些都不是高等教育大众化的决定因素。人们进入高等教育表现出来的物质利益关怀只是一种表面现象，它不会掩盖和抑制人类追求自我精神提升的本质。高等教育大众化需要一定的经济发展水平作基础，但是大众化的程度是由多个因素决定的，而不是由经济指标这一单方面的因素来决定。

2　我国高等教育大众化面临的困境

西方发达国家的高等教育大众化基本上是一个自然的过程，其主要动因是教育民主化思潮，教育机会均等和教育公平等理论构成了大众化发展的理论基础。高等教育大众化的完成，基本是在自由“市场机制”下进行的，在整个教育资源的配置中，市场这只“看不见的手”起了很大的作用。而我国今天的高等教育大众化在总体上表现出一种国家的发展战略和政府的行为，在发展过程中面临种种困境。

(1)投入不足从国际比较的角度来看，我国教育经费的投入远远落后于世界许多国家和地区，而且最近几年我国经济总量不会有跳跃式的变化，政府对教育经费的投人不会有大的增加；从高等教育成本分担来看，近几年学费占经常性费用的比例快速提高，在未来几年依靠学费来扩大高等教育筹措能力的潜力已经不大。此外，大众化过程中规模扩大的建设性投资短缺非常严重。由于教育经费不足，高等学校的办学条件出现了下降趋势。上海教科院高教所陈国良先生根据高等教育大众化发展的目标推算，按照现有政府对高等教育阶段的经费投人，每年经费缺口达400亿元。民办高等教育如果能得到较大的发展，政府的投入压力会相对降低，目前我国民办教育体制还不太完善，还很难完成如此重任。

(2)发展模式单一大众化高等教育发展应以多样化为前提，多样化是实现高等教育大众化的必经之路。西方国家的高等教育大众化得益于多样化的办学体制，以美国为例，在20世纪初，当社区学院作为一种新型的高等教育机构受到重视，并取得较快发展之后，美国基本上构建了比较合理的高等教育体制，以大量社区学院为底座的高教系统为美国的高等教育大众化奠定了很好的制度性框架。英国在《罗宾逊报告》之后，创办了40余所多科技术学院，撑起了英国高等教育大众化的半壁江山。然而在中国高等教育实践过程中，多样化力度不够，许多方面还是过于单一化。在办学主体上，尽管提倡和鼓励多元办学，并有所突破，但在目前的制度环境下，主体仍旧是国家。高校(民办学校除外)的经费来源渠道除了学生学费外，主要是靠国家的投入。在规模扩张上，主要利用现有高校扩大招生这一途径来实现入学人数的逐年增加，即过分依赖“传统精英大学的扩张，传统大学形式中传统功能的增长”，而从教育结构层次等方面开源较小。在办学模式、专业与课程设置、培养目标、评价体系以及学校管理等方面仍旧呈现出较强的单一化特征。

(3)过于注重数量，忽视质量以实现高等教育大众化作为明确的发展目标，政府为达成这一目标制订具体的政策、措施，并引导着大众化进程，这是“后发外生型国家”高等教育大众化的基本特点。但是，我国政府在制订高等教育大众化策略时，过于强调了马丁·特罗理论的数字意义，而相对忽视了其质的方面的要求。特罗教授说，数量的增长对高等教育的每一个活动和表现形式都产生了影响。高等教育从精英阶段到大众化阶段，不只是量的增长，而且是质的变化，因此，不能只顾量的增长而不顾质的变化，否则将无法解决增长所引起的问题而陷入两难境地。

3　我国高等教育大众化的出路

(1)建构分层次、分类型的多样化高等教育体系根据高等教育发展的国际经验，高等教育的大众化和高等教育的多样化是紧密联系在一起的，多样化发展途径可以促进高等教育大众化进程。许多国家高等教育发展的经验表明，在大众化过程中，高等教育系统内部的分化程度会提高，一部分高等学校继续保持小规模的精英教育，占据高等教育系统的顶端，与此同时，地方性的高等学校、职业性的高等学校和短期高等学校会得到快速发展，成为实现高等教育大众化的主要力量。美国的社区学院(Community College)、英国的多科技术学院(Polytechnic)、德国的高等专科学院(Fachhochschule)等，就是各国高等教育多样化的具体表现形式。我国的高等教育大众化到目前为止，主要是依靠传统大学的扩招来实现的。中国在今后的大众化过程中也应构建分层次、分类型的多样化高等教育体系，把高等教育规模的扩展与结构优化结合起来。

(2)关注高等教育质量，建立健全的质量保障体系

“大众化并不只是一种数量概念，同时也是一种质量概念。只有让更多的人真实地接受到高等教育并真正具有高等教育的学历水平，才可能达到真实意义上的大众化。”所以，无论从何种角度看，在高等教育迈向大众化的过程中，在不断扩张高等教育规模的同时，努力提高其发展质量，都是高等教育大众化的应有之义。高等教育质量是一个多层面的概念。1998年在巴黎召开的世界高等教育会议所通过的《21世纪高等教育展望和行动宣言》指出：高等教育的质量是一个多层次的概念，要考虑多样性和避免同一个统一的尺度来衡量高等教育质量。高等教育质量的多层次的形成，除了高等教育越来越多样化以外，还有满足人民群众教育需要的目的。这就是说，质量观是历史的、具体的、有现实针对性的。关注高等教育质量，就要确立正确的质量观。在我国当前的高等教育大众化时期，我们应该树立发展的质量观、多样化的质量观、整体性的质量观，并建立相应的质量保障体系。

(3)大众教育与精英教育并举整体地、单维度地倡导或实施大众高等教育或高等教育大众化，不仅不符合国情，也不符合高等教育分层与定位，还会损害国家教育水平与文化水平。盲目地困守精英高等教育或高等教育精英化，既不符合国情，又不利于提高全民文化水平，不利于个人心理健康与社会心理健康。我国高等教育发展的两全办法是分层定位，大众教育与精英教育并举。在大众高等教育层，尽可能开发资源与扩展规模，尽可能放低进入限制，尽可能增加再升学空间；在精英高等教育层，严格坚守质量定位，严格执行质量标准，严格控制毕业出口水平。在我国高等教育发展过程中，既要加强世界一流大学的建设，继续提高本科和研究生教育的质量，满足国家创新体系对高科技领域拔尖人才的迫切需要；又要大力发展周期较短的、实用型和社区型的高等职业教育和其他类型的高等教育机构，在保证高等学校的多样化和各自特色的前提下，建立各类型高等教育机构之间的沟通和联系。

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