防治外来物种入侵的立法对策研究

摘 要 随着经济全球化进程的加快，外来物种入侵问题已成为危害生物多样性的“杀手锏”，逐渐成为影响21世纪生态安全、人类健康、可持续发展的主要问题。迄今为止，我国的相关法律仅涉及到外来物种的控制问题，并没有从生态安全、国家安全的高度确立其立法目的及基本原则，本文将以此视角来展开论述，确立其主体地位。

关键词 外来物种入侵 生态安全 立法目的

作者简介：刘文燕，东北林业大学文法学院博士，教授，硕士生导师，从事环境与资源保护法学研究；荆华，东北农业大学。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）1-281-02

一、外来物种概述

物种，是生物分类的基本单位，具有一定的形态和生理特征以及一定的自然分布区的生物类群。外来物种与本地物种是相对应的概念，因此，先要界定本地物种.根据世界自然保护联盟（IUCN）物种生存委员会（SSC）《防止外来物种入侵导致生物多样性丧失的指南》（2000），“本地物种”，也称土著的物种，是指出现在其（过去或现在）自然分布范围及扩散潜力以内（即在其自然分布范围内，或在没有人类直接或间接引入或照顾的情况下而可以出现的范围内）的物种、亚种或以下的分类单元。在自然界，由于气候、地理位置等各种因素的影响，每一个物种都被限制在一定的生态区域内生存发展，这些物种即为本地物种。“外来物种”也被称为非本地的、非土著的、外国的、外地的物种，是指那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外（即在其自然分布范围以外或在没有直接或间接引入或人类照顾之下而不能存活）的物种、亚种或以下的分类单元，包括其所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体。外来物种是生态系统中的定义，它并不以国界来区分，所以我们不能以是否逾越了地区、国家或国境线为判断外来物种入侵的标准。其主要特征有以下几点：

第一，入侵行为具有隐匿性。外来物种在最初进入一个新的生态环境时，数量较少，不占优势，很难发现它所带来的隐患，因此不会受到特殊的关注。入侵的过程会有5到20年的潜伏期，在入侵初期很难有所察觉，其破坏性表现尚不突出，往往容易使人放松警惕。

第二，危害后果的严重性。维持物种的平衡是维持生物多样性平衡的基础，而生物的多样性是人类的一种资源，是不可复制的。一旦外来物种入侵，会对生态系统造成严重危害，引发生态系统失衡，甚至会引起某物种的灭顶之灾，对人类的生存和健康有巨大威胁。

第三，入侵行为具有选择性。生态环境良好、生态系统保持相对平衡时不容易受到外来物种侵入。一旦出现物种比较单一、人为破坏相对严重、生物多样性退化、缺乏自然控制机制的生态环境时，外来物种侵入的发生率就会曾大。例如：在人类活动频繁、人为干扰严重的地方，外来物种入侵的机率就高；生态环境破坏较为严重，造成物种单一的局面时，就会为物种侵入创造有利条件。

第四，入侵行为是具有广泛性的。外来生物的入侵可以涉及到每一个生态系统，比如湖泊、山地、草原、森林、农业以及城市居民区等，但是其中海拔较低的地区以及一些热带岛屿的生态系统遭受的生物入侵问题比较严重。

二、我国外来物种入侵的立法现状及存在的问题

当前，我国并未制定专门针对外来物种的法律。防治外来物种入侵的法律体系是由单行法律、管理条例以及实施细则等组成的，其中最高位阶的法律规范是《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》等，管理条例包括《中华人民共和国植物检疫条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《中华人民共和国家畜家禽防疫条例》但是这些法律规范对于外来物种入侵的可操作性较弱，并且上述法律均是基于对动植物、外贸、农林牧副渔业的正常发展等方面的考虑，并不是以保障国家的生物安全和物多样性与可持续发展为立法目的，从而忽视了它们是否能对我国生物多样性、基因多样性及生态系统多样性造成什么程度的损害。我国对于外来物种入侵的立法存在如下问题：

第一，立法目的过于单一。长期以来我国并未对外来物种入侵有正确的认识，以及一些相关的法律法规的立法目的均是基于生产安全、人体健康及对外贸易的思考。甚少涉及到关于保护生态环境多样性、基因生物多样性以及生物多样性等问题。如：《中华人民共和国进出境动植物检疫法》中，其目的是为防止动物传染性疾病、寄生虫病和植物的危险性病、虫、杂草以及其他有害生物的传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。《中华人民共和国动物防疫法》其立法目的保障的动物的防疫方面，并加强预防控制动物疫病的发生，从而保证养殖业主和养殖业的健康稳定发展。由此可见，这些法律的立法目的都相对滞后，生物的安全性、多样性都难以体得到全面的保障。

第二，立法调整范围有限。在立法范围上关于外来物种入侵的调整范围的局限性来源于相关的法律法规在立法目的上存在局限性。相关系列法律没有对生物多样性、生态系统多样性、以及可持续发展等问题上做过相关的考虑。同时它们所涉及的范围十分有限，绝大多数仅对预防已知的疾病等检疫对象有适用性。总而言之，我国现行有关于外来物种入侵的法律法规上，并没有具体意识到外来物种入侵对生态环境破坏的相关程度以及对所有可能被引入的外来物种没有进行周全的考虑。因此，在立法方面出现的漏洞是无法避免的，在法律法规的实施上难免不能顾及全面，问题接踵而来。

三、防治外来物种入侵的的立法对策

（一）确立高位阶的立法目的

现在，我国的相关法律中有关外来物种入侵的立足点较低，都是建立在生产安全，人身安全基础之上的。并没有上升到一定高度，例如：如何保护生态安全、生态环境的可持续发展以及国家安全的高度。鉴于此，我们必须坚持人与自然和谐相处的可持续环境观，立足生态系统的全局高度，把人、自然、与环境有机结合起来，确立高位阶的立法目的，即牢固树立保护生物多样性、生态安全、坚持可持续发展、维护国家安全的理念。

（二）健全相关法律制度

1.许可证制度：它是指引进外来物种的单位或个人必须向相关主管部门提交拟引物种的详细材料即说明，其中包括需引进的物种原产地、生物学特性和生态学特性、原产地的环境条件、经济效益分析、风险评价等相关材料，由管理部门会同技术咨询机构对这些材料进行综合评审后决定是否引进该物种。对于不产生危害的物种或危害较小，利益较大，谨慎小心之后可以控制好的物种，颁发许可证。实施此制度要从源头是控制外来物种入侵。

2.风险评估制度：风险评估是对所引进的外来物种进行科学论证，包括物种的特性、引进的方式、数量和用途。需要评估的发面主要有：产生危害的几率，以及对人类健康可能会产生的一些影响，对经济造成的威胁、对当地的生物多样性有哪些威胁等。确定该制度的目的旨在确定风险的大小，为以后的风险管理提供科学的依据和保障。《卡塔尔纳安全议定书》规定每个国家应进行风险评估，对可能查明的风险予以管理和控制。

3.前期预警制度：防治外来物种入侵是一项复杂而艰巨的工作，要对外来物种进行监测，监测部门包括农业、林业、渔业、检疫、卫生等部门，不同的监测部门还要相互配合。国际上1997年建立了一个重大项目那就是“全球入侵物种项目”（即GISP）以及“外来物种入侵数据库”，将大部分的外来入侵物种的有关信息收录到该数据库中，为监测工作提供数据。我国应该借鉴此种做法，当监测发现外来物种繁殖能力强、蔓延速度快、破坏生态平衡时，监测机构应当发出预警，并建立分级预警机制，根据不同区域、不同物种、发生不同的危害程度等发出等级不同的预警。

4.宣传教育制度：该制度旨在提高公众的生态安全意知识，除了提高科研水平是我国防治外来物种入侵的技术教育之外，还包括让各级相关部门的通过报纸、广播、电视以及网络等传播媒介等形式对广大人民群众进行宣传教育，普及外来物种入侵的一些防治知识，发布外来入侵物种的相关信息，以及那些属于外来入侵比较严重的物种，强化人们对外来入侵物种的防范意识，提高公众、对外来入侵物种的理解和认识。

（三）建立外来物种管理法的基本原则

1.风险预防原则：在《生物多样性公约》中的序言里提出，能够注意到并预测、预防发现以及从根源上消除那些导致生物多样性严重减少或丧失的原因至关重要，并时刻关注生物多样性是否遭到外来物种的威胁，当受到威胁时，不能以不具有充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境继续恶化。也就是说，如果人类的某种具体活动有可能导致对生态环境的破坏，应当在该后果发生前尽快的时间内采取必要的防范和清除行动，而不要等到损害的结果发生后才实施补救措施。我国是《生物多样性公约》的参加国，有义务将“风险预防原则”作为建立外来物种管理法的基本原则。

2.污染者负担原则：该原则是指对于破坏生物多样性，造成生态环境恶化的组织或个人，必须承担经济上的责任。根据1979年《环境保护法》中规定的“谁污染、谁治理”的原则，1989年《环境保护法》发展为“污染者治理”原则，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》发展为“污染者付费”原则。

3.国际交流合作原则：在外来物种入侵的原因的问题上，一些外来物种入侵以及防治外来物种入侵的办法上，可能会涉及国际经济与贸易、海关、边境等方面。一个国家孤立行动无法有效的控制外来物种入侵，我国与其他国家的沟通交流与合作显得尤其重要，特别是与周边的国家。外来有害物种的信息收集、整理、使用是重要的基础性工作，各国应将有关信息尽快整理，及时与相关国家共享信息资源，有效地防治外来物种入侵。

4.公众参与原则：人为因素对生态系统的干扰比较严重，所以生态环境的保护需要公众的参与，全社会的防范意识和支持程度直接影响到防治效果。因此，防治外来物种入侵不仅需要规范人的行为，更需要广大民众的支持与参与。我国在《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》以及《国务院关于环境保护若干问题的决定》中都有关于公众参与原则的规定或体现，在防治外来物种入侵方面也应该体现公众参与的精神。

我国是发展中国家，多年来，外来物种入侵已经开始对我国的一些生态环境造成了非常严重的危害。不仅如此，还对我国的农业生产比如农、林、牧、渔的危害越来越严重。经初步调查，入侵我国的外来物种约有427种之多。被国际列为最具危险的100种入侵物种中已有50多种入侵我国。因此，如何从源头上遏制外来物种入侵，如何维护好生态平衡是我们面临的急需解决的重大问题。与一些发达国家相比，我国在应对外来物种入侵的问题上面都存在着诸多不足，加强对预防、管理以及调控外来物种的入侵的问题上我国还应该继续加强对该方面的努力。外来物种入侵的相关法律远远不能适应我国对外来物种入侵的规范与管理，例如：我国并没有关于如何管制外来物种入侵的专门法律、法规。从国际发展的趋势来看，加强我国对外来物种的防范措施以及订立预防外来物种入侵的法律法规，具有重大意义。

参考文献：

[1]中美联合编审委员会.简明不列颠百科全书.北京：中国大百科全书出版社.1986.

[2][瑞士]格兰特.中文版：http：//.

[3]中国媒介生物学及控制杂志.我国外来生物入侵现状和立法分析.2005年.

[4]韦贵红.生物多样性的法律保护.中央编译出版社.2011年版.

[5]中国生态补偿机制与政策研究课题组编.中国生态补偿机制与政策研究.科学出版社.2007年版.

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