城市残疾居民的福利需要及其满足

摘要：　福利需要是一个动态的实践性概念，城市残疾居民福利需要的满足是一个连续的过程。城市残疾居民的福利需要呈现结构性特征。城市残疾居民福利需要满足的基础是适配性，这种适配性表现为可获得性、相关性和质量三个方面。城市残疾居民的福利需要满足过程基于福利需要评估，可以从宏观层面、中观层面和微观层面三个不同面向进行分析。

关键词：　福利需要；需要满足；城市残疾居民

中图分类号：　C979文献标志码：　A文章编号：　10012435（2012）06077506

福利是同人们的幸福生活相联系的概念。社会福利的目的是满足每个人的社会、经济、健康和娱乐的需要。社会福利作为人们感觉到的个人、家庭或社区的良好生活状态，是随着一个社会的实际状况和人们期望的变化而变化的。根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度残疾人全面小康实现程度①为57.4%，与国家统计局公布的2010年全国全面建设小康社会实现程度80.1%相比差距明显。残疾人的生活状况与社会平均水平相比仍存在较大差距，残疾人享有的基本社会福利服务明显不足。缩小残疾人的生活状况与社会平均水平之间差距，改善残疾人平等参与社会生活的物质条件和社会环境，形成一个良好的残疾人福利环境，尽可能满足残疾人的福利需要，对于实现我国和谐社会以及全面小康社会的构想是非常重要的。

城市残疾居民的福利需要及其满足方面的研究，是一项新的课题，相关研究很少。但是国内关于残疾人的研究，从研究内容上分析，是丰富生动的。在2005年之前的文献研究主要集中在残疾人就业、残疾人社会保障以及残疾事业理论基础研究。2006年进行了第二次全国残疾人抽样调查，2006年至今的文献研究大多是在第二次全国残疾人抽样调查数据的基础上，分析了不同类型残疾人群体的状况、不同地区的残疾人状况以及残疾人工作的经验或机制，同时也探讨了当前残疾人面对的问题或障碍，例如就业、社会保障、康复、教育等。此外，也有一些学者对于不同社会体制下的残疾人工作机制和保障政策方面进行国际比较研究。笔者近年来一直从事残疾人福利的研究，根据参与的对南京市残疾人状况监测点的残疾居民福利调查、机构探访以及访谈资料，结合第二次全国残疾人抽样调查资料以及2010年度全国残疾人状况监测数据，试图探讨城市残疾居民的福利需要的特征、福利需要满足的基础以及福利需要满足的过程。

一、城市残疾居民福利需要的结构性特征

福利需要是个人或群体在社会生活情境下追求幸福利益的过程中，经过客观比较和主观感受到的环境中“应该有或必须有”的福利资源的欲求不满状态。不同于一般需要，福利需要这种“缺乏的状态”［2］所产生的危机是无法通过个人能力、家庭以及市场来解决的，要通过社会福利机制来实现满足。福利需要是一个动态的实践性概念，福利需要的满足是一个连续的过程。

1．层次性与非定序性根据马斯洛的“需要层次论”，人有5种基本需要，依次构成需要的层次——生理需要、安全需要、社交的需要、尊重的需要、自我实现的需要。残疾人的福利需要也存在这五个层次，然而与妇女、老人、儿童等弱势群体不同的是，身心障碍因素超越了年龄或性别等因素成为福利需要及其满足中的首要因素，同时这种因素与年龄、性别、残疾发生时间、残疾类型等因素交织在一起，因此残疾人的福利需要的层次性显得更加广泛和丰富。

一般来说，任何一种福利需要的强烈程度取决于它在需要层次中的地位以及它和所有其它更低层次需要的满足程度。在需要发展的过程中，在低层次需要得到满足后，高层次需要才会出现。马斯洛也指出这五个层次的先后顺序并不是固定不变的［3］。这种例外情况在残疾人福利需要发展中表现得非常明显，由于身心障碍的状况不同，这些需要层次的发展过程也呈现出复杂的非定序性。在南京市残疾居民福利调查访谈的过程中，当问及受访者“最希望政府提供的帮助是什么”，较多的残疾人提到的是：就业过程中获得的感受，对教育的特别重视，通过互联网进行信息和人际交流特别有兴趣，等等。这些福利需要尽管属于高层次需要，例如自我实现、尊重或交往的需要，却是残疾居民最紧迫的、急需优先满足的福利需要。

2．类别化与差异性残疾人的福利需要首先表现在残疾人的类别化以及差异性，每个残疾人福利需要的层次、内容、起点以及对福利需要的期望都是不一样的。目前我国的残疾人分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾以及多重残疾，不同类型的残疾人的福利需要的侧重点自然是存在差异的。

城市残疾居民福利需要的差异性则反映在：残疾程度、年龄、教育程度、性别、家庭环境、居住社区以及所属区域的经济社会发展水平等都影响着残疾人福利需要的结构。轻度残疾人希望通过就业拥有自己独立和发展的机会，重度残疾人需要经济上的直接支持和生活上的照顾。教育文化程度高的残疾人，更期望得到尊重，能为社会作贡献，实现自己价值。家庭经济条件和人际环境好，残疾人的需要就会上升、拓展。经济社会发展水平较高的地区，残疾人能够获取的福利资源比较丰富，福利需要也会因此上升。

3．个体性与群体性城市残疾居民的福利需要不仅仅局限于残疾人个人，残疾人群体也是很重要的福利需要的主体。残疾人群体的福利需要与残疾人个体的福利需要互相关联、互相影响。首先，残疾人与健全人之间的群体性差异带来了残疾人群体的共同性需要：第一级是物质需要，残疾人群体对衣食住行用及其他的需要，其中包括生存、享受、发展三种物质需要；第二级是交往需要，残疾人群体有与他人建立关系的直接交往需要，残疾人群体还存在通过各种社会设施，例如交通、通讯等工具、公共活动场所以及有关社会组织机构等，与社会发生联系的间接交往需要；第三级是精神需要，即残疾人群体在自我心理、社会意识、态度观念、社会形象等方面的需要。其次，残疾人群体的福利需要与社区福利环境相关，社区福利环境因素包括地区经济发展水平、社区福利状态、残疾人群体的组织化程度、残疾人群体在社区的融合度等。

二、城市残疾居民福利需要满足的适配性基础

城市残疾居民福利需要的结构性特征在福利需要满足过程中表现为结构性的福利供求矛盾。在当前福利服务输送过程中，最常见的缺陷是：许多有需求的服务对象对于政府提供的福利服务内容不了解，也不清楚申请的方法，使得服务对象无法根据需要主动寻求救助的服务；相关福利行政部门因为行政的分工和工作职责的分化，在福利输送的过程中，互相缺乏有效率的配合，使得服务输送出现福利混乱的现象。目前城市残疾居民的社会福利传输过程往往都是按照残联等相关机构部门的计划进行的，以完成指标（例如康复、辅具、无障碍建设等）为目标，比较关注效率，反而忽略了社会福利传输的受益效果。

在国外社会福利政策发展的过程中，“目标定位”模式将稀缺资源有效地分配给最需要的人。如何把有限的福利资源用在最需要的地方？我们认为，城市残疾居民福利需要满足的关键性基础是福利资源与福利需要的适配性，主要表现在三个方面，即可获得性、相关性、质量。

1．可获得性福利资源与福利需要的适配性，要考虑到残疾居民不会因为各种障碍而进入不了社会福利服务网络。这些障碍表现在福利资源的可获得性、物理上的可获得性、经济上的可获得性、权力资格的可获得性、信息的可获得性等方面的不足。

福利资源的可获得性体现为福利资源的有无或多寡。以南京市某家功能设施齐全并发展较好的社区康复训练指导中心为例，其中儿童病区设有康复床位20张，老年康复病区设有20张，特护病房2间床4张，老年托养病区设有20张，总计64张，然而这相对于该区将近1　200多人的肢体残疾居民而言，是很难满足残疾居民康复需求的。

王思斌曾指出：社区福利服务设施的非可及性表现在服务设施的短缺、活动空间的非可及性和社会福利设施的展示化三个方面［4］。对于残疾人而言，物理上的可获得性是非常重要的，常常会发现城市中的一些残疾人服务中心地处高楼却没有任何无障碍设施，这种物理环境的障碍直接影响了福利需要的物理可获得性。

经济上的可获得性主要是要考虑福利需要满足的经济成本。例如前面提及的社区康复训练指导中心由于采用公办民营的模式，该中心在运作时仅仅以完成政府的福利指标任务为目标，缺乏动力和动机去开发福利项目，而比较偏重市场性的康复项目，因此常常会出现需要康复的残疾人由于经济原因承担不起康复医疗费用，而耽误或错过康复的最好时机的情形。因此，残疾居民的福利需要遭遇到了经济上可获得性的障碍。

在福利资源获取的条件和权利资格方面，残疾居民的生活保障是一个非常突出的表现。目前政府操作以低保为主线，对于残疾居民有一定的政策倾斜。但是在低保实施过程中，有些残疾人不够低保线，可实际工作收入又不比低保高多少，属于低保边缘人群，这部分人群的工作越来越不能保障自己的生活，陷入了工作贫困的状态，却不具备或拥有生活保障或者工作保障等方面福利资源获取的条件和权力资格。

在信息的可获得性方面，残疾居民应该了解自己需要哪些福利资源，同时知道如何获取和使用这些福利资源，残疾居民福利资源的认知状况会影响到残疾人福利需要的满足。笔者在南京市一家拥有自闭症服务的社区中心探访时发现，整个中心空荡荡的，虽然有专人坐班提供服务，却很少有来这里接受服务的人。另外，根据南京市残疾居民福利问卷调查，51.9%的残疾居民不知道其所在的社区是否有康复站，即使在知道有康复站的被调查残疾居民当中，也只有37.2%提及康复站有康复员对其进行康复指导；而如果遇到困难，残疾人首先选择的求助对象会是谁？48%的人表示是家人，接近了一半；29%的表示会找政府寻求帮助；14%的人表示要找亲戚和朋友帮助；只有4%的人表示要找工作单位帮助，寻求相关残疾人服务机构帮助的比例非常少。

2．相关性残疾居民的福利需要的满足要考虑与残疾人相关的实际需求和迫切需求，这种相关性表现在福利需要满足的对象以及方式策略上。

一是与福利满足对象的相关性。在福利需要满足的对象上，不仅要注重针对残疾人的福利服务，而且要注重残疾人的家庭支持服务。“家”对于残障人、残障人服务以及残障人福利都有着重要意义。残疾人的身体障碍不仅会影响个人的功能发挥，同时也会影响到整个家庭的社会功能。因此，残疾人的福利需要必须把家庭因素涵盖在内。

根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度残疾人家庭户平均规模为3.33人，其中，残疾人家庭户规模为2人的所占比例最高，达到27.1%，3人户家庭比例为19.8%，4人户家庭比例为17.1%，5人户及以上家庭所占比例合计为24.4%，1人户残疾人家庭比例为11.6%。2010年度监测城镇残疾人家庭人均可支配收入9　365.8元，而当年全国城镇居民家庭人均可支配收入水平，城镇为19　109多元，残疾人家庭人均收入不足全国人均收入的一半。2007-2010年度城镇残疾人家庭支出的前三项依次是食品、医疗保健和居住支出，其中2010年度城镇残疾人家庭食品年支出人均3　051.2元。这种状况表明，多数有残疾人的家庭处于社会排斥或社会隔离的状态。

事实上，残疾居民的生活主要是在家庭内进行的，对残疾人的照料主要由家庭承担，以家庭成员的照顾为主，同时由于残疾家庭成员的存在而产生的经济社会压力以及精神压力都在无形中加重。虽然由于家庭无法为残疾人提供生活照顾之外的支持，残疾人也会得到一些社会救助或相关福利政策的帮助，但对于残疾居民的家庭而言，得到的社会支持与关注相对较小。政府的福利体系以及非政府组织机构的社会福利服务大都针对残疾居民本身，忽略了对压力聚集的照顾残疾居民的家庭成员以及整个家庭的支持。因此，在残疾居民的福利需要满足中，需要加强对家庭因素的考虑，在福利传递过程中，要注重通过支持残疾居民家庭来促进残疾居民自身的发展。

二是与福利提供方式的相关性。在福利需要满足的方式策略上，在残疾居民的社会政策安排和社会福利服务中，要注重连续性和综合性。

目前针对残疾居民就业的福利需要，政府推行了按比例安排残疾人就业计划，但这一计划在操作中常常是简单任务化的就业安置，只是提供给残疾人一个低职位、低工资的就业机会，相比较而言，注重残疾居民的个体差异的职业重建残疾人的职业重建要针对残疾人的个别状况，由残疾人社会工作者协助拟定个别的就业服务计划，对有需要就业服务或职业方面支持的残疾人提供服务，服务的内容主要面向残疾人就业信心、就业能力以及适应能力等，例如就业支持、职业准备、防止残疾人就业歧视。则是一种连续性的服务系统。另外，残疾居民的教育与职业生涯的连续性也是非常重要的。

在社会福利服务实施过程中，要强调综合性的体系。针对残疾人个体而言，应该强调个性化的个案管理，这样才能即时掌握每一个残疾居民个案的福利需要的变化并及时提供急需的服务；针对残疾居民群体而言，应该有一套从残疾预防-社区康复-社会融合的体系化服务思路，这才能前瞻性地考虑残疾居民群体的福利需要。

3．质量残疾居民福利需要满足要强调残疾居民福利服务提供方式和过程达到一定标准，这种标准体现为福利服务的增权理念、专业福利服务人员的负责任以及福利服务提供的多元化。

在残疾人福利服务中，对于残疾人以及残疾人工作的理解和态度是非常重要的。社会对残疾人以及残疾人障碍的理解上其实隐含了政策上残疾人的价值理念，不可避免地反映在政策制定、资源分配、提供服务和对他们的定位上。目前国际上残疾人福利服务发展方向是以“基于全纳、无障碍及人权的社会”　（inclusive，barrierfree　and　rights　based　society）的导向模式，把残疾人的问题和环境紧密地结合在一起的，强调增权（empowerment）理论在提升残疾人福利服务质量中的运用。

残疾人的障碍来自于生理残疾，却并不止于身体障碍，可能会因生理残疾而带来不同的心理问题［5］和社会问题。基于生理-心理-社会的视角来解决残疾人的障碍及问题，需要越来越多的专业工作者，例如社会工作者、心理咨询专家等在专业伦理和知识指导下的介入提供专业性服务，提升残疾居民的福利状态。

残疾居民福利服务的质量与福利需要满足方式的多元化直接相关，强调政府角色逐渐转变为福利行为的规范者、福利服务的购买者，福利服务可由公共部门、非营利组织、家庭与社区等多元主体共同来负担，整合资源，凝聚服务力量，提升残疾居民福利服务的品质。以南京市萤火虫助残社为例，该机构成立于2007年3月，2008年正式注册，目前机构主要以承接政府在残疾人居家托养方面的购买服务为基础，并相应开展对残疾人家庭的支持服务，有效拓展了福利服务范围，提高了福利供给的效率，能够快速及时地满足福利需求的变化。

三、城市残疾居民福利需要满足过程的不同面向

社会政策的制度安排应该首先考虑在资源有限的条件下，帮助最需要帮助的人，解决最需要解决的问题，社会政策的制定者应该及时发现最迫切的人群和评估最迫切的需要，实现福利资源与福利需要的适配性。在城市残疾居民的福利需要满足的过程中，需要评估是宏观社会政策制定的出发点，也是微观社会工作实践的专业准则和实践基础。城市残疾居民的福利需要评估应该回答以下问题：残疾居民的福利需要发生了什么新变化？社会现有的福利供给形式及福利资源是否可以满足新的福利需要？残疾居民对福利资源与福利需要的适配性有什么看法？残疾居民未能得到满足的福利需要是什么？

布莱德肖联系社会福利服务实践把社会需要分为规范性需要（normative　need）、感觉到的需要（felt　need）、表达性需要（expressed　need）和比较性需要（comparative　need）四种类型［6］。依据他的理论框架，城市残疾居民的福利需要满足过程基于福利需要评估，可以从宏观层面、中观层面和微观层面三个不同面向来进行分析。

1．宏观层面宏观层面的福利需要满足对应于规范性需要，着眼于城市残疾居民的社会福利政策制定，能够反映出在综合社会福利体系中哪些残疾人的哪些福利需要是最重要的并且应该获得优先满足。规范性需要是指由专家或专业人员、行政者或社会学家在某一特定情境时界定的需要。这是根据建立起来的标准与实际存在的状况进行比较而产生的需要，只要个人或群体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。规范性需要的界定注重目前残疾居民的发展性、前瞻性的福利需要。

在整个社会结构中，残疾人是最需要关注的人群，而在残疾人群中，又有一部分人最值得我们重点关注和关心。印度社会学家A.巴克尔［7］提出了52条优先，呼吁“优先帮助有残疾的穷人、优先帮助需要养家糊口的残疾人、优先加强社区网络建设，防止残疾人无家可归”。根据南京市残疾居民福利调查，目前城市残疾居民最需要解决的困难依次是：经济补助（64.4%）、医疗康复（42.5%）、住房保障（36.3%）、生活照顾（25.0%）、就业（25.0%）、子女教育（24.7%）。根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据报告［1］，2010年度城镇54.3%的残疾人有医疗救助需求，城镇48.7%的残疾人有生活救助需求；而2010年度城镇残疾人领取最低生活保障金的比例是24%，得到救济的比例是26.9%。因此，医疗救助和生活救助始终是城市残疾居民最迫切的并未能得到完全满足的“低层次”需求。

2．中观层面中观层面的福利需要满足对应于比较性需要，着眼于城市残疾居民福利输送过程中的公平与效力。比较性需要是指与具有相似特点之人或群体比较后确定的需要，以“区域公平”为原则的需要。这种区域公平是相对的，需要考虑到不同区域的经济社会发展程度不同，残疾居民的福利需要也呈现不同的态势发展。以江苏省为例，苏南、苏中和苏北的经济社会发展程度不同，苏南的宜兴市对享受“低保”的残疾人和重度残疾人分别实施了按“低保”标准提高10%和20%的优惠政策，做到了应保尽保；苏北的赣榆县有9　231名“低保”特困残疾人，城镇有1　283人，农村有7　948人，且农村残疾人享受的“低保”标准为每月45元，比健全人每月多10元，全年540元，也做到了应保尽保。而上海市的低保政策从2010年起开始关注除了收入性贫困的人群以外的支出性贫困人群。

比较性需要在城市残疾居民的福利需要满足中，集中体现在他们的社区福利方面，也就是哪些残疾居民的需要应该优先满足？社区残疾居民的哪些需要是最重要和迫切的？社区现有的福利服务是否可以满足福利需要？根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度城镇残疾人接受社区服务的比例是31.2%，2010年度残疾人社区服务覆盖率为25.3%，接受过社区服务的残疾人满意度高达86.7%。而南京市残疾居民福利调查也同时显示，有47.8%的人表示从没有参加过街道或社区的活动，残疾人平均一年参加街道的活动次数为3.53次。中观层面的城市残疾居民的福利需要满足要立足于残疾人内生性的自主性和自组织能力（当然这种能力常常需要通过外在推力的协助来得到激发），并以此去展示自我的存在和价值，去争取属于自己的权力，积极地影响和改善与他们有关的社会政策。上述数据说明目前城市残疾居民的福利需要满足在社区还有很大的发展空间，需要在社区工作中予以关注。

在与从事残疾人工作的社区工作人员的访谈中，大多数工作者认为，目前作为社区居委会下的社区残疾人协会的工作也仅局限于人数统计、困难救济、节日慰问等，对于残疾人其他迫切需要解决的问题，诸如功能训练、社区服务、就业安置、学龄教育等，基本无暇顾及，社区残疾人工作总体滞后。

3．微观层面微观层面的福利需要满足对应于感觉到的需要与表达性需要，着眼于城市残疾居民的福利需要认知和福利需要表达。感觉到的需要直接反映一个社会成员当前所需要的东西。微观层面的城市残疾居民的福利需要满足是根据个体的感觉与经验，决定个人期盼或想要的是什么、个人的哪些需求应该优先满足。在南京市残疾居民福利的访谈调查中，残疾人家属和社区工作者普遍认为，重度残疾人、老年残疾人最值得关注，这部分人本来就是“因残致贫”，养老、托管等问题不解决好，会“贫上加贫”。另外，目前残疾人家庭中“老养小（子女为残疾人）”家庭的负担特别沉重，这些群体的福利需要也显得特别突出。这种感觉到的需要实际上是个人与环境互动的结果，如果残疾居民处于封闭的社区或者在获得福利资源的信息方面处于不利地位，那么许多福利需要是无法被处于这种信息劣势的残疾居民感觉到的，这点是值得重视的。

表达性需要是社会成员把自身感觉性需要用行动来展现，它是感觉性需要在行动中的进一步发展。“人们在生理、心理、社会、文化上的差异会影响人们的需要表达和满足方式”［2］15。在城市残疾居民福利需要满足的过程中，残疾居民应该有能力将自身感觉到的福利需要表达出来，从而让社会了解自己的需要和困难，继而通过行动来展现，当这种行动得到社会的重视、认可，那么这种需要有可能变为社会福利政策的一部分，成为一种规范性需要，影响现行的或以后的社会福利政策。

总之，鉴于城市残疾居民的福利需要，可以发现他们福利需要的静态表现、动态过程以及发展趋向。从静态的角度看，城市残疾居民的福利需要呈现结构性的特征，这种特征体现在广泛丰富的层次性，以及发展中复杂的非定序性、类别化与差异性、个体性与群体性三个方面，反映出残疾人不断发展的多样性福利需要。从过程的角度看，在福利需要的动态实践中，这种结构性特征直接反映在寻找最迫切的福利人群和最迫切的福利需要。而目前我国城市残疾居民的福利需要满足过程中存在的问题也主要集中在福利需要的多元化与福利供给的相对稀缺之间的矛盾上。对于城市残疾居民福利需要的满足，应该注重福利资源的可获得性、福利满足的对象以及福利提供方式策略上的相关性、福利提供方式和过程的质量等，才能增强福利资源与福利需要的适配性。从发展的角度看，基于适配性原则，城市残疾居民福利需要的满足是一个从政策到服务、从宏观到微观的连续过程。宏观层面的社会政策制度安排注重目前残疾居民的发展性、前瞻性的福利需要，中观层面的社会福利输送要考虑区域公平以及服务效力，微观层面的社会福利服务着眼于城市残疾居民的利益表达机制。

参考文献：

［1］中国残联研究室，北京大学人口研究所，国家统计局统计科学研究所.2010年度中国残疾人状况及小康进程监测报告［EB/OL］.（2011-07-20）［2012-06-12］.http：∥　/2007special/zkjc/.../0026b978bfce0f90d7b007.doc.

［2］彭华民.福利三角中的社会排斥［M］.上海：上海人民出版社，2007：14.

［3］Maslow　A.　H.　Motivation　and　Personality［M］.　New　York：　Harper　&　Row，　Publisher，　Inc.　1970：5.

［4］王思斌.我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展［J］.吉林大学社会科学学报，2009，（1）：133-139.

［5］马洪路.残疾者的心理问题探讨［J］.中国临床康复，2002，（17）：2508-2509.

［6］Bradshaw，J.　The　Taxonomy　of　Social　Need［J］.　New　Society，1972，（496）：640-643.

［7］A.巴克尔，新馨.残疾——挑战与回应：人人机会平等［J］.国外社会科学，2003，（6）：103-104.

责任编辑：肖建新

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