中国核能发展的法律规制

摘要：美国退出《巴黎协定》的做法加重了中国的碳减排目标，在这一压力之下改变传统的能源消费结构、开发清洁能源成为解决问题的关键。核能发电相比传统能源存在良好的优势，应该放在能源战略的首位加以考虑。但中国核电站的发展还处于起步阶段，影响其发展的因素一是来自于核技术的相对不成熟；二是民众对世界三大核事故的阴影未消，排斥心理强烈。因此中国核能的发展需要定人心：一方面国内核安全基本法的缺位难以满足核能的发展，需要尽快通过立法补全；另一方面加强宣传教育，使民众对核能有科学的认识，避免受媒体肆意渲染的影响。

关键词：碳减排；核能发展；民众排斥；法律规制

美国当地时间2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》。这意味着生效还未满一年的《巴黎协定》将失去美国这位核心领导者，美国对发展中国家的资金、技术支持成为泡影，同时美国在碳减排自主贡献率上的缺口将由中国、欧盟、日本等国家来承担。中国作为《巴黎协定》的缔约者和拥护者，在此国际形势下如何实现原本就并不轻松的碳减排目标成为挑战。本文认为此形势是挑战也是机遇，中国的能源战略调整必须抓住这个机遇，优先发展清洁能源。但基于太阳能、风能等可再生能源的不稳定性、耗时长、技术开发难等原因，以及天然气能源主要依赖进口、成本大的劣势，核能作为清洁能源、可控性大的优势突显出来。虽然目前对核能的利用还存在一定的风险，但核能作为过渡能源在此国际形势下应该发挥其优势。影响核能发展的主要因素来自于民众的排斥，增强民众对核能的信任度除了保证核能的和平开发利用之外，给予法律保障，尤其是亟待建立一部核安全基本法，并严格规范实施环节和明确责任人及损害责任的承担范围成为关键。

1.核能发展是必经之路

目前中国经济处于快速发展的时期，碳排放量已超过美国成为世界第一排放大国，日益严重的全球气候变暖和雾霾问题不仅严重影响了国内民众的身体健康，更是加重了中国在国际社会中的责任。在《巴黎协定》的框架之下，中国已于2015年6月30 日提交了INDC 文件，提出CO2 排放到 2030 年左右达到峰值、碳强度比 2005 年下降60% —65% 的目标。①这对于经济快速发展时期需要更多能源消耗的中国来说是一个挑战，而美国的退出不仅使世界碳减排失去领导者并加重了其他缔约国的负担，中国更难以回避美国带来的碳减排缺口。这意味着中国这一发展中国家需要损失更多的GDP来避免碳排放的大量增加。因此，快速调整能源结构、开发新能源是实现碳减排目标并保有经济发展的解决之道。

长期以来中国的能源消耗以煤炭、石油为主，根据中国能源统计年鉴发布的2015年能源消费总量和构成数据来看，煤炭占能源消费总量的68.1%，石油占19.6%，天然气占6.2%，核能仅占0.5%。②由此可以看出，中国的能源消费过多依赖于煤炭、石油这类非清洁能源，这是造成碳排放过多的主要原因。而根据世界能源的净进口量这一数据来看，2014年中国分别净进口煤炭144.25百万t和石油319.92百萬t，超过日本成为世界上净进口煤炭、石油最多的国家。因此，目前中国所面对的能源形势严峻，传统能源不仅是环境污染的主要源头，国内的存储量也难以维持国内的生产、生活所需，能源安全刻不容缓。与常规能源，即煤炭、石油、天然气相比，核能有非常突出的优势。核能首先是清洁能源，核能发电不会造成空气污染、不会排放加重地球温室效应的二氧化碳，这正适应了碳减排的目标；其次核能相比天然气能源，不需要管道运输，大大节约了运输成本也增强了可控性。而且目前国内天然气储存量不足的情况下，大力发展天然气不仅需要花费更多资本进口也意味着能源对外依赖程度提高，不利于能源安全。

核能发电是和平利用核能的主要方式。从苏联建成世界上第一座核电站开始，核能发电已有六十多年历史。数据显示，世界核电发电量的平均水平在10.2%，而中国核电发电量占比还不到3%。这表明中国在核电的可控范围内还有很大的发展空间，我们应在《巴黎协定》碳减排的目标之下充分利用核能，发挥其过渡作用，为可再生能源的发展赢得时间。

2.影响核能发展的因素

中国从1991年第一座秦山核电站为开始，虽然未出现过核事故，但核能发电的历史不到三十年，经验相对匮乏，发展缓慢。影响因素主要有：核能发电技术的不成熟、选址的困难、人为操作的不规范以及民众的邻避情结等。

（1）日本一直是核电大国，技术在世界范围内处于领先地位，福岛核事故的发生在带来灾难的同时也震惊世界，一时间关于“核去核从”的争论不休。而我们深刻分析福岛核事故发生的最主要原因是地震、海啸等自然灾害的催化。因此核电站的选址必须慎重考虑，而日本基于领土面积和所处地理位置的局限，在核电站的选址上受到的拘束较多。但中国地域辽阔，有相当多的选择可以避开自然灾害频发的地域以保证核电站的安全。其余两次核事故，即美国三哩岛核事故和前苏联切尔诺贝利核事故则是人为失误和机械故障的原因起主要作用，且三哩岛事故并未造成人员伤亡，这与核电站安全壳的设计密切相关。因此，核电站的发生必须要安全选址并规范人为操作，这表明我们可以通过尽人力来避免核事故的发生。

（2）影响核能发展的原因除了核电站的技术、选址之外，民众对于核能发展的排斥也是一个重要原因。中国民众的恐惧心理第一来源于核武器的巨大杀伤力，第二来自于世界三大核事故的大规模死伤以及残留的核辐射，同时媒体的大肆报道加重了民众的恐慌。随着公众维权意识的提高，使得核邻避情结愈演愈烈。但据调查认证，民众因文化水平、距离核电站远近、搬迁意愿的不同所表现出的排斥程度也有所不同。③受过高等教育的群体对核电站有较为科学的认知，可接受的距离和搬迁意愿较高，反对心理不太强烈；文化水平较低的群体对于核电站的认知较为盲目且一致，多来源于新闻媒体的报道和彼此间的耸人听闻，而且受到安土重迁这类传统思想的影响较大，属于比较固化的一个群体，因此对于中国核能的发展来说，如何安抚这个群体、增强民众信任度是必须面对的挑战。

3.核能发展的法律规制

按照“十三五”规划的要求，至2020年底，中国已建和在建核电装机容量将达到8800千瓦，大部分规划的核电项目也将陆续启动，可以说中国的核电发展迎来了新时期。但中国核能立法体系建设却难以满足核能发展的需要。目前核能领域规范较为详细的是《放射性污染防治法》，但也仅仅对核辐射做了相对全面的规定。另外核能利用基本法的缺位、单行法数量少、立法级别低是中国核能发展进程中的隐患，没有法律来做保障，问题处理起来没有依据很容易出现责任无人承担的情况，引起民众不满。因此，要充分发挥法律的预防和垫底作用，急需建立一套以《宪法》为指导，以《核能法》和《核安全法》为主要框架的核电行业运营和监督管理法律制度。④

3.1 核能立法的不足

（1）缺少一部统领地位的核基本法。目前中国法律体系中涉及到核能条款的在位阶上来看，有《放射性污染防治法》《环境保护法》等法律，也有《民用核设施安全监督管理条例》《核材料管制条例》等行政法规，还有少数的部门规章。⑤但这些广义上的法律存在两个问题：第一，只是个别条款涉及到核能的利用规制；第二，行政法规、部门规章的等级效力较低，权威性不够；第三，内容规定不全面。而核能的大力发展势必涉及到核利用的方方面面，从建设核电站材料的严格选择到技术人员的规范操作再到监管的复杂、核废物的处理、核事故的损害担当等，都应该有一部全面且效力等级高的基本法来做统领。而从我国当前的立法来看，核利用法律体系非常不健全、易分散。一旦出现问题，不能通过法律依据找到责任人并实施制裁，法律的保障功能不能得到实现。

（2）部分法律规范颁布的时间久远，不能适应新形势。⑥从核能相关的法律规范颁布的日期和内容来看，例如1986年颁布的《民用核设施安全监督管理条例》、1987年颁布的《核材料管制条例》等，都未根据核能发展的新形势加以更新和修订。例如在核材料的管制上，根据法律规定，由国家核安全局、核工业部、国防科学技术工业委员会、国家原子能机构以及其他有关部门负责，但现在有些机构已经被撤销，出现了法律和现实的严重不符。

3.2核能立法的完善建议

第一，在宪法的框架下，尽快出台核基本法。基本法在法律体系中处于统领地位，内容全面、法律位阶高，是单行法的制定和修订的指导原则，对于核能的大力发展起到重要作用。当下，美国退出《巴黎協定》带来的严峻的碳减排目标，以及国内核能发展的大好“东风”，都表明中国应该抓住良机，完善适应国情的核能立法体系。为中国核能的发展做好法律保障，增强民众信心。

第二，辅以《核损害责任法》等单行法。日本福岛核事故在带来巨大灾难的同时，也引发了民众的强烈反核思想，其中一个很重要的原因是日本政府对灾情的隐瞒和责任处理的不及时。而中国目前的现行法律制度在核损害担责内容上缺失，因此，应该吸取教训和世界三大核事故制定一部效力等级高的《核损害责任法》，详细规定核事故的公布时间、主管机构，以及责任人的归责原则和承担方式、范围。尤其不能出现责任推诿或找不到责任承担者的情况，来更好的保护受害人利益。由于核损害责任变得越来越重要，我国可以借鉴多数国家单独制定《核损害责任法》的经验，在现有立法基础上，另行制定核责任法，但在基本法中有原则性的规定。

第三，修订、淘汰原有法律条文。如上文所提及，中国现有的核能法律规范出现了和现实极不相符的情况，因此，应该立足于当下和未来核能发展的需求，修订或者废止原有的法律规范。

第四，参考国外立法及国际条约的规定。基于全球化的趋势，以及核能事故爆发所带来的大范围破坏力，中国作为核能发展的新兴国家应该借鉴国外先进的立法经验，加强国际合作。同时中国作为国际原子能机构的成员国，应该遵守国际公约的规定，也为核能发展的全球治理展现大国形象。

[注释]

①崔学勤，王克，邹骥：《2℃和1.5℃目标对中国国家自主贡献和长期排放路径的影响》，《中国人口·资源与环境》2016年第12期。

②国家统计局能源统计司编：《.中国能源统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2016。

③张乐，童星：《公众的“核邻避情结”及其影响因素分析》，《社会科学研究》2014年第1期。

④马忠法，彭亚媛：《中国核能利用立法问题及其完善》，《复旦学报》（社会科学版）2016年第1期。

⑤马忠法，彭亚媛：《中国核能利用立法问题及其完善》，《复旦学报》（社会科学版）2016年第1期。

⑥胡邦达等：《中国核安全法律制度的构建与完善：初步分析》，《中国科学》2014年第3期。

（作者单位：山东师范大学，山东 济南 250000）

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