航班正常考核和限制政策评估

计划离港时间前后的规定时限内撤轮档，且按航班运行正向进程起飞，不发生中断起飞、返航、滑回、备降等特殊情况，或航班不晚于计划到港时间挡轮挡的航班状态。影响航班正常的原因复杂，包括天气、空中交通管制、机械故障、飞机调配、旅客等多重因素，涉及主体众多。航空公司、机场、空管单位作为航班不正常原因板块中较易撬动的环节，成为改善航班不正常问题的突破口。航班正常考核和限制政策虽然每年均有调整，但主要思路一脉相承，即以离港、到港航班正常率、放行正常率、不正常航班数为指标，对未达到指标数、排名落后的公司和单位给予通报批评、取消航班时刻、停止受理客运加班、包机和新增航班航线申请等不同程度的处理，从而推动各主体自我系统性提升，推动航班正常。那么，航班正常考核和限制措施政策制定的有效性、公平性如何？其执行是否到位、有效？自2016年实施以来，政策目标是否实现？本文拟从综合评估模式视角，对这些问题进行探究。

二、政策评估及综合评估模式

（一）政策评估理论

哈罗德·拉斯韦尔在其著作中提到政策“评价功能”（appraising function），将其定义为对公共政策的因果关系进行事实陈述 。此后，学者们对政策评估的内涵作了广泛研究与探讨，涉及评估对象、评估目的等问题之争。威廉·邓恩认为，政策评估即是努力用各种质询和辩论的方法，产生和形成政策相关的信息，以便用于解决特定政治背景下的公共问题。

开展政策评估需要选确定评估标准及评估方法。批判主义和构建主义取向的政策评估理论否定了效率和结果导向的政策评估，認为政策评估应更加注重公平、民主和回应性。在公共政策评估标准体系中，应至少包含形式维度（公共政策形式的合法性）、事实维度（公共政策结果的有效性）、价值维度（公共政策价值的合理性）三个维度。评估方法主要指评估模式和技术性评估手段。评估模式是对评估理论、方法、实践的有机整合。学者们提出了多种政策评估模式，如威廉·邓恩的政策评估模型、弗兰克·费希尔的实证辩论逻辑评估模型等。韦唐将评估模式按照“组织者”不同划分为效果模式、经济模式和职业化模式，并进一步细化成10种政策评估模式。综合评估模型即是效果模式的其中一种。

（二）综合评估模式

综合评价模式将政策过程类比为产品生产过程，存在投入、转化、产出三个阶段，从科学性、合理性的角度出发政策评估应当涵盖对政策制定（投入）、政策执行（转化）和政策效果（产出）三个阶段的评估。每阶段分为：描述，即各阶段的目标和现实情况;判断，即明确评估标准后，将目标、现实情况和标准进行比较。综合评估模式对政策过程的衡量更为细致、全面，能较好地反映决策民主化的程度及政策执行程序的公开性、公平性、公正性 ，但单元设计较难理解。近年来，综合评估模型常被国内学者应用于环境保护、社会治理、专利、教育等领域的政策评估。针对该模型的缺陷，本文将通过建立评估指标的方式，提高模式适用性，使航班正常考核和限制政策的评估结论更客观。

（三）评估体系设计

根据评估标准体系的三个维度，结合综合评估模式，航班正常考核和限制政策评估分成三个阶段，每阶段设置目标、评估标准和具体指标，建立评估体系。

三、航班正常考核和限制政策的综合评估模式分析

（一）投入阶段评估

1.政策合法

航班正常考核和限制政策由民航局制定、发布，其主要职责之一即承担航空运输和通用航空市场监管责任，监督检查民航运输服务标准及质量，维护航空消费者权益，负责航空运输和通用航空活动有关许可管理工作。因此，民航局作为航班正常考核和限制政策制定主体的地位合法，具有制定该政策的法定权限。航班正常考核和限制政策出台之前需要经过相关业务司审查，其中就包含法律审查环节，再经集中讨论决策同意后签署公布。政策制定程序较为合法、规范。

2.政策有效性

航班正常考核和限制政策的政策客体明确，即航班准点率问题，政策对象为特定航空运输企业、机场和空管单位。政策使用量化指标，数据根据《民航航班正常统计办法》规定的测算方法统计，由航空公司或其代理机构、空管单位上报，民航局运行监控中心统计和公布。民航各地区管理局负责监管该项工作。政策具有操作性。

3.公平性

影响航班正常的主体包括航空运输活动的众多参与主体，如航空公司、机场、空管单位、地面保障单位、旅客等。目前，仅有航空公司、机场、空管单位受到约束，未覆盖所有相关者。从具体实施看，国内航空公司从2016年就已执行考核和限制政策，国外航空公司从2017年下半年才开始执行政策所有内容;机场主体中，仅旅客吞吐量达到一定级别的机场和时刻协调机场才是政策对象。形式上，同类型主体执行使用相同的政策标准要求，但分类过粗影响公平。以机场为例，青岛机场和浦东机场同为旅客吞吐量2000万人次的机场，需要执行航班正常考核和限制政策。2016年前者放行正常航班率为76.19%，后者为66.40%，但青岛的全年计划航班数为79661班次，浦东机场则为213513班次，是前者的2.68倍，将两者横向比较进行排名有失公平。

（二）转化阶段评估

航班考核和限制政策的执行主体有两方：行政主体和行政相对人。笔者选取上海地区，通过抽样问卷调查和访谈发现，行政主体对该政策的认同度高，100%的人表示愿意配合政策执行，而行政相对人有70.8%的人表示愿意配合政策执行。

影响该政策有效实施的关键之一是数据信息是否真实并能完整收集。目前，航班正常情况的统计需要航空公司或其代理机构、机场、空管采用规定的统计系统或以与系统对接的方式上报。从数据真实性看，多方主体参与数据记录起到相互监督和制约的作用，确保了信息的可靠。从数据完整性看，数据共享机制尚未在主体间完全建立，致使信息收集不完整，影响整体评价的公平。政策执行力的另一重要指标是政策规定的处理手段是否按要求得到运用。从民航局每月公布的的航班正常情况信息和处置结果来看，凡不满足航班正常考核要求的政策对象都受到了相应处理。

*“通报批评”“警告并通报批评”为2017年考核和限制政策新增手段。

（三）产出阶段评估

1.政策效益

航班考核和限制政策的核心目的是为了提高航班准点率。其可以通过三个具体指标衡量，即航班正常率、航班正常放行率、始发航班起飞正常率。将该政策实施前（2014年、2015年）和实施后（2016年、2017年）的数据比较发现，2014年、2015年全国航空公司平均航班正常率分别为68.37%和68.33%，其中因航空公司原因造成的航班延误占比分别为26.41%和19.10%;政策实施后，2016年、2017年全国航空公司平均航班正常率分别为76.76%和71.67%，因航空公司原因造成航班延误占比为分别为9.54%和8.62%。航班正常率明显提高，航空公司造成航班不正常的比率不断走低。2014年、2015年全国主要机场平均航班正常放行率为70.48%，2015年为73.20%;政策实施后，2016年全国主要机场平均航班正常放行率为79.03%，2017年为76.16%。平均航班正常放行率有所改善。2014年全国时刻协调机场始发航班平均起飞正常率为72.74%，2015年为67.62%;政策實施后，2016年全国时刻协调机场始发航班平均起飞正常率为74.04%，2017年为73.62%。在保持原有水平基础上，上述指标有所改善，但2017年航班准点率相较2016年整体有所回落。根据数据分析，航班正常考核和限制政策产生了一定的政策效果。

2.政策回应度

航班考核和限制政策的初衷之一是为了回应社会公众对航班准点率低的不满。以航班正常的投诉情况为评估指标，能够体现政策对社会公众现实需求的满足程度。2014年旅客航班正常问题投诉占全年投诉量的38.04%、2015年为39.69%;政策实施后，2016年旅客航班正常问题投诉占全年投诉量的34.92%，2017年为32.2%。旅客投诉量有所减少。

3.社会价值

航班正常考核和限制政策的出台符合了社会公众对良好出行体验的关切，有利于推动航空公司、机场、空管单位通过合理评估自身运行及保障能力，完善内部管理体系，协调促进航班正常，改善航班准点率偏低的现象。对企业发展而言，可以就此提高服务品质以占据市场竞争的主动地位。可以说，该政策有利于市场主体的健康发展，也有益于社会的稳定和谐，具有积极的社会价值和贡献。

四、结论和建议

航班正常问题已被纳入决策者的视野。航班正常考核和限制政策也在不断修改、完善，考核的指标要求有所提高，处置手段更加丰富、合理。结合对航班考核和限制政策在投入、转化、产出三阶段表现的评估，该政策仍有待进一步完善。公平性上，政策主体将部分行政相对人作为了政策对象，虽利于政策执行，但对被纳入考核的行政相对人而言有损公平，同类型政策对象间因未充分考虑差异，按照统一标准考核也有失公允。限定政策对象范围越小，对整体航班正常问题解决的程度越有限。执行力上，尚且需要获取更多政策对象的支持，加强信息系统的构建，确保信息的真实完整和传递及时。从效益分析，该政策虽然产生了政策效果，但效果存在反复，影响航班正常的不确定因素较多。针对这些问题，本文从航班考核和限制政策制定、执行两个方面提出参考建议：

政策制定方面，一是逐步增加政策对象范围，既有益于政策公平，又能调动各方主体共同提高航班准点率，具体方式包括：增加同类主体数量，如逐步将千万级机场均纳入考核范围;增加不同类型主体数量，如将地面服务代理机构纳入考察。二是优化考核方法，细分考核对象，如：将机场根据年度旅客运输量分档划分，在同档同类型中设定考核指标进行考核排名，以平衡不同体量政策对象间的个体差异，提高政策制定科学性。三是细化原因分析。考核和限制政策出现政策执行效果反复与航班正常问题的原因分析不到位不无关联。建议在现有分类基础上继续细化，合理归并各类子原因。

政策执行方面，一是加强政策宣传。改进航班正常水平牵一发而动全身，企业难免有畏难情绪，尤其需要关注国外航空公司对政策的理解和执行，应进一步加强宣传，提高企业认识。二是建立信息系统的共享和优化。建议推动各系统之间的对接和数据共享，增加系统定位、可视化、智能分析功能，提高航班信息填报的透明度。同时，强制推动一定规模的航空公司和机场接入航班信息监控系统，以此进行监管。

参考文献：

[1]陈振明. 政策科学（第2版）[M].中国人民大学出版社，2016.

[2]威廉·N·邓恩. 公共政策分析导论（第四版）[M].中国人民大学出版社，2011.

[3]弗兰克·费希尔.公共政策评估[M].中国人民大学出版社，2003.

[4]郭俊华，黄思嘉，吕守军.知识产权政策评估指标体系的构建及其应用研究[J].中国软件科学，2009（7）.

[5]邓剑伟，樊晓娇.国外政策评估研究的发展历程和新进展： 理论与实践[J]，云南行政学院学报，2013（2）.

[6]高兴武.公共政策评估：体系与过程[J].中国行政管理，2008（2）.

责任编辑：孙瑶

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