论旅游业发展中的有限型政府主导模式

摘要：到2020年实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性跨越是中国旅游业发展的宏伟目标。为了实现这一目标，当前旅游业发展该选择何种发展模式就成为人们关注的焦点。根据国内经济、政治及旅游业发展环境的变化，实施有限型政府主导模式，促进政府在经济转轨时期对旅游业发展管理模式的转变，是我国旅游业快速、健康发展的必然要求与现实选择。

关键词：旅游产业；发展模式；有限型政府主导

中图分类号：90.6文献标识码：文章编号：000-2154(2006)11-0073-04

关于旅游业发展模式的争论，主要表现为“政府主导型”与“市场主导型”的争论，争论的焦点则在于资源配置方式的选择问题上。考察我国的经济发展水平与旅游业发展的实际情况，我们以为，在现阶段还是适宜采用政府主导型的发展模式。但是，政府在旅游经济运行中所起的主导作用应有所限制，即要区别前一阶段完全性的政府主导，告别政府包揽一切的做法，采用有限的政府主导模式，以促进我国旅游业的健康、快速发展。

一、选择有限型政府主导模式的必然性

(一)内在机制：府利益驱动

旅游业的发展过程是围绕着旅游产品的需求与供给这一对主要矛盾展开的，矛盾的外在表现即旅游者、旅游企业与旅游目的地政府三者之间利益上的矛盾。由于政府本身就是利益主体之一，对利益的追求就成为政府干预旅游业发展的内在驱动力。在经济转轨时期，政府对旅游业发展的干预主要表现为通过宏观调控职能维护市场秩序，利用价格机制等手段影响企业生产，实现资源的优化配置，促进利益在三者间的合理分配，保证旅游产品的生产和再生产过程。

从旅游运行过程来看，旅游产品把旅游者、旅游企业与目的地政府联结起来，是三者之间发生联系的纽带。旅游者通过购买旅游产品获得身心上的最大享受和满足，旅游企业通过生产和销售旅游产品得到最大利润，旅游目的地政府通过发展旅游业实现经济、社会和生态效益。三者的利益既相互制约又相互依存，如果三者的利益均能较好的实现，则旅游业的发展便会欣欣向荣。任何一方的利益受到损害，旅游经济活动的运行就会出现不畅，旅游业就难以实现健康持续的发展。归根结底，只要旅游业的产业作用存在，旅游产品的生产与再生产过程就会循环往复，政府就会介入旅游业的发展。

(二)外在条件：国旅游业发展的特殊性

我国旅游业发展的二十多年，一直是摸索并坚持政府主导型发展模式的。之所以如此，根本的原因就是市场经济规律的客观要求。充分的市场机制与成熟的市场主体是市场作用充分实现的关键。没有与旅游经济相适应的市场主体存在，就会出现市场主体缺位；市场主体即使虽然存在但却不能发挥主体作用，则会出现市场主体的弱化。无论是市场主体的缺位还是弱化，直接的结果就是都不能实现市场的均衡。在这种情况下，市场机制的功能是不能充分发挥的。因此，如果只依靠市场来调节旅游经济活动，不仅不能实现资源的有效配置，反而会使旅游经济运行出现许多问题。由于我国的市场经济体系尚未完全建立，市场机制尚未发育成熟，市场失灵的领域广、程度深，因此需要政府“有形之手”的介入，以推动旅游经济的快速发展。

二、基本模式：完全主导向有限主导的转变

政府的干预要与经济发展和市场发育程度相结合，在不同的阶段，干预的范围、方式和措施应是不同的。不管政府职能如何扩张，经济运行都应以不损害市场竞争为基本原则。只有这样，市场才能发挥基础性、持续性的作用，政府与市场的功能才能相互补充。否则，完全性的政府主导就会导致政府失灵。在经济转轨阶段，政府在经济发展中的中心地位不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者角色体现出来的。政府通过国家行为直接提供旅游产品和服务以促进旅游业发展的做法注定是要失败的。政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，才能实现真正的市场繁荣和持续发展。

(一)政府在旅游业发展阶段中的作用表现

在旅游业发展模式选择上，主要根据是发展阶段论。一般认为，NT0参与旅游业的发展基本上可分为三个阶段：游业发展初期(启动阶段)，一般实行政府主导型发展战略模式，此时政府主要充当“催化剂”的角色。其最大特点是运用政府的行政体制力量，较快地动员所掌握的经济资源，加快旅游开发和建设，迅速形成较大的产业规模和供给能力，促进旅游业快速发展。进入旅游业发展成长期(发展阶段)，可采取有限的政府主导型发展战略模式，此时政府主要执行规制与服务职能。政府管理旅游业开始由直接管理变为间接调控，着重在建立和完善旅游法规体系，规范旅游市场竞争秩序，发挥政府的宏观调控和市场监管职能，实现由管理职能向服务职能的转变。在旅游业发展成熟期(成熟阶段)，实行以市场主导、政府调控为特征的市场主导型发展战略模式，此时政府主要充当协调者、中介者角色。这种角色的转变是体现市场在资源配置中的基础性作用，也是适应新的发展形势，调整政府职能，进一步发挥和加大宏观调控作用的客观要求。

从发展阶段论可以看出，我国正处于第二阶段，旅游业已经形成了较大的产业规模，也具备了相当的供应能力，因此，政府的角色需要实现从“当局者”向“旁观者”转变，由管理的第一线逐渐隐退，更多的规范和服务职能要通过市场机制去落实和起作用，这样，政府发挥作用的机理才能与市场经济内在法则相吻合。

(二)转变的背景条件

政府的经济职能或政府与市场的制度安排问题对于转轨国家来说至关重要。在经济转型过程中，政府扮演了非常重要的角色，其职能作用远远超出了市场经济条件下对市场干预的范围和程度。在转型过程中，政府与市场的关系有其特殊性的一面，但反过来，转型中所揭示出的政府与市场关系的特殊性无疑是对二者关系认识的深化。

政府与市场的关系并不会永远处在一种此消彼长的博弈之中，其关系最终要纳入制度化的过程。二者在长期的相互作用过程中。一些基本的规范就沉淀凝结为制度。例如，在市场交易刚起步时，政府充当中介组织，比民间中介可能要有效得多，但一旦稳定的交易关系形成，政府就应隐退，而这时政府的作用就是制定和维持规范的交易规则，同时其收益就由中间人的佣金转向征收规范的税金，而不是居于其间去设租寻租。

结合转型，将宏观经济稳定同微观转型结合起来，表现出在转型初期，作为转型推动者的政府的决策毫无疑问是必需的，当转型走上正轨后，很多需要深化改革的领域依然需要得到政府的支持，在这方面政府的决策行为不仅是为了摧毁旧体制，还应当制定各种制度，完善法律体系，规定私营部门之间以及私营部门与政府的关系，使市场能够高效运作。但这时政府的角色应回归到“掌舵”而不是“划桨”的位置上来，把属于市场调节的职能切实转移给市场，同时又要不断地向私人部门施加各种可行和有利的影响，让其“划好桨”，如为市场运行提供制度保障和适宜的环境，还要对宏观经济进行调控以及调节物质财富的分配等，最终实现政府与市场的最优功能组合。

三、现实选择：限型政府主导模式

(一)模式设计

有限政府主导模式是在市场失灵、政府失灵以及旅游业自主发展综合需求的基础上形成的发展模式。它并不是一个低能力或低效的主导模式，恰恰相反，追求政府主导的有限性是期望利用政府的能力以低成本来满足社会对公共物品的需要。正是在这一意义上，可以归纳出有限政府主导模式的核心内涵：“政府主导、企业主体、市场导向”。这种模式一不排斥市场，二不由政府包办一切，三不是政府与市场之间没有分工，因此，这种政府主导不同于以行政手段、计划方式来配置资源，因而并不违背市场经济的发展潮流。

在政府、企业与市场的关系中，企业不是作为政府机构的附属物，而是作为主体在市场上发挥主导作用，政府不是直接管理企业，而是通过规制和宏观调控职能维护市场秩序，为企业发展提供服务和必要的支持，实现政府与市场的最优功能组合。这种发展模式通过强化政府宏观调控，实现资源的优化配置；通过培育市场主体，避免市场的畸形发展；通过更多地让市场主体参与旅游资源的保护和开发，促进旅游业的可持续发展。

旅游业实施有限型政府主导发展模式，既具有经济社会的普遍性特征，也具有旅游产业本身特殊性特征，其特点表现如下：1.规范性，即政府作为具有强制力的组织机构，在参与旅游产业发展过程中，应规范自身的行为，尊重市场规律，以与有限政府主导旅游发展模式的真实涵义相符。

2.间接性，即政府间接进行调控管理，提供公共服务产品，推动区域平衡发展。市场经济条件下，政府主导旅游业主要是制定法规和运用经济手段进行宏观间接管理，包括运用财政、金融手段，价格、利率、汇率、税收和工资等经济杠杆，影响调控旅游市场的价格信号和数量信号，实现政府对旅游活动的间接有效调控。

3.服务性，即政府着重在建立和完善旅游法规体系，规范旅游市场竞争秩序，加强市场监管，促进部门协调等职能上发挥作用，实现政府对旅游企业的服务和支持。

(二)实施内容

1.加强旅游规划工作，发挥政府宏观调控职能。在旅游规划发展方向上，政府承担的主要是战略性的工作，即明确旅游在经济社会发展中的战略地位、战略目标、战略措施、战略重点和战略步骤等。从国家到地方，各级政府要制定出不同层次的规则。国家和省级规划应侧重宏观性、指导性、全局性和长远性，省级以下地方的旅游业发展规划则应具体、细化和详实。事实证明，只有政府按照宏观意识、科学精神与发展步骤的指导来制定并执行旅游发展规划，才能保障和促进旅游业健康持续的发展。

2.加强旅游法制建设，健全旅游市场规则。加强旅游法制建设可以从以下几方面着手：是处理好改革创新和规范立法的关系。加快制定“旅游基本法”与“旅游单行法”，完善现有管理条例，健全旅游法律体系。二是解决好单项立法与综合立法之间的关系，妥善处理旅游综合立法与有关行业法规的衔接。三是解决好旅游法律规范的执法主体问题。四是立法条文要明确清晰，可操作性强，杜绝和减少执法中的人为因素。五是通过旅游立法整合旅游行政资源和执法资源，强化宏观调控，统一管理旅游市场。

3.广辟资金筹集渠道，加大旅游基础性、引导性投入。坚持“以旅游养旅游”的方针，建立起多元投资、高效产出的旅游建设资金筹集良性循环机制。包括建立稳定增长的旅游建设融资机制。建立旅游建设发展专项资金，用于旅游资源开发、景点建设和拓展旅游市场业务。资金实行收支两条线管理，并接受财政部门监督。对投入竞争性旅游项目的，要实行有偿使用，在运营中实现增值。采取让股权、让利益、让市场的政策，吸引更多的外资参与旅游资源开发。建立旅游投资风险责任机制，提高投资效益。对大中型的旅游建设项目，要通过组建公司制的方式营建，采取招股筹资的方法组织投入，形成多元投资主体，分散投资风险。

4.加快旅游城镇建设，实现旅游扶贫。“旅游城镇”的开发建设应以“旅游资源——城镇——企业”为基本模式，在建设规划过程中，政府要将旅游城镇建设规划与地区城市发展总体规划、旅游产业、文化产业、公路交通的功能规划相衔接。由于旅游城镇建设涉及到建设、土地、环保、旅游、卫生、商务等多个部门，政府还要协调好与部门、企业、农民等多个主体的利益关系。为了有利于社会资源的调动，吸引投资者进入，在项目审批、资金扶持、税收、土地手续办理等投资者关心的内容方面，政府可以通过政策进行明确规定，以保护投资主体的利益，创造良好的政策环境，推动“特色旅游城镇”建设。

5.加强监督管理，促进市场规范运作。旅游市场秩序是旅游业的“生命线”，要促进旅游市场的繁荣兴旺，就必须强化市场的规范运作，建立完善旅游市场的监督机制。要抓好配套法规的制定，抓好旅游执法队伍建设，提高执法水平，健全旅游质量监督管理机构和投诉机制，完善处理程序，提高投诉处理效率，有效保护旅游者和经营者的合法权益。规范旅行社、导游人员等各类旅游经营单位和个人的经营和服务行为。加强旅游价格管理，对旅游产品和服务实行明码标价，加强价格监督检查，取消不合理的收费和超标准收费，打击价格欺诈、兜售假冒伪劣商品和扰乱市场秩序等违法行为。

6.推进地区整体形象促销，营造良好发展环境。在旅游目的地形象推广中，政府作为形象推广的主体主要在形象推广的战略规划、启动资金投入、政策支持、观念引导等领域起到主导作用。通过规划与制定整体推广战略、建设与完善目的地信息中心、组织目的地标志性节庆活动、征集、推介目的地形象宣传口号等途径，创造旅游目的地“大声势、大旅游”的推广氛围。

综上所述，在市场经济条件下，旅游业选择何种发展模式主要取决于经济发展水平、市场化程度、旅游业发展速度以及一系列发展方针、政策的制定与落实情况，有限型政府主导模式正是政府主导模式与时俱进，不断充实和完善的自然结果，是促进我国旅游业经济快速、健康发展的必然选择。

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