低碳背景下旅游公共服务有效供给机制刍议

内容摘要：在我国旅游业向低碳化转型的背景下，提高旅游公共服务供给的有效性是促进旅游业实现持续发展的重要决定因素之一。文章认为旅游公共服务供给须同时关注满足社会需求与保证供给的可持续性，同时提出了通过建立复合评价体系、进行供需双方干预、培养低碳理念、采取灵活的供给模式、明确协作机制等途径，以此来实现低碳背景下旅游公共服务的有效供给。

关键词：低碳旅游 旅游公共服务有效供给机制

旅游公共服务是公共服务在旅游领域的延伸，旅游公共服务供给水平不仅反映现阶段接待国（或地区）旅游业发展水平，同时也是影响其未来持续发展的关键。近年来，随着我国旅游规模的迅速增加以及游客出游方式、消费层次的变化，公众对旅游公共服务的需求高速增长，加强和完善旅游公共服务已成为我国各级旅游管理部门一项迫切而重要的任务（祝善忠，2010）。同时，人与自然、经济与资源环境协调发展的需要也要求旅游业必须采用可持续的发展方式，低碳旅游作为一种新兴的旅游业态和我国应对气候变化的重要组成部分，具有较强的操作性。在此背景下，旅游公共服务供给必须关注水平与效率。

文献回顾

(一)低碳经济的关注日益增多，“低碳旅游”的系统性研究相对较少

在ScienceDirect Online全文数据库和维普资讯中文科技期刊数据库分别以“low-carbon economy”、“低碳经济”为题目或关键词检索国内外近20年文献，共找到近1000条相关记录，成果内容集中在几个方面：一是对低碳经济内涵、低碳经济与社会发展的关系、与个体的关系进行探讨，研究低碳经济发展的重点；二是对不同行业（主要是高能耗、高碳行业）实现低碳化发展途径的研究，如航运业、林业、钢铁业等；三是对低碳经济的几个核心即技术创新、新材料开发、政策体系建立的探讨；四是对国外低碳经济发展的经验借鉴与国内外对比。

针对低碳旅游的研究虽也有一定的成果，但在我国则处于起步阶段。蔡萌、汪宇明（2010）认为，较之可持续旅游、生态旅游，低碳旅游的可操作性更强，营造低碳旅游吸引物、建设低碳旅游设施、培育碳汇旅游体验环境和倡导低碳旅游消费方式是低碳旅游发展方式的主要实现路径。石培华等（2010）认为，旅游业仍有很大节能减排空间，旅游景区、酒店、旅游城市、旅游企业的低碳化发展是低碳旅游业应瞄准的四大领域，并应形成扶持奖励等四大机制。黄文胜借鉴台湾坪林低碳旅游景区建设的经验，分析了低碳旅游景区建设的重要意义。

（二）公共服务供给的相关研究成绩显著

公共服务应实现多元化供给的观点在学界已达成共识。例如ERNST J.等（1995）认为, 政府提供公共服务与私人提供服务可以并存；Christopher Hood （2000）提出政府可以通过和其他部门签署契约（PSBs）来解决公共管理改革中的矛盾；E.S.萨瓦斯（2002）认为民营化（即市场化）有助于降低政府成本且能够提高公共服务效率；新公共服务理论认为政府作为“服务者”，除关注市场、制定法律法规和职业标准外，还应积极引导科学的社区价值观，等。

随着我国社会的发展，有关政府职能的研究和实践也逐步深化。如张文礼等认为，通过有效的制度安排，引进市场与社会力量可以公正、透明、高效地为公众和社会提供优质公共产品和服务，从而实现公共服务的有效供给。孙春霞（2010）认为城市公共服务是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作，并对美国城市公共服务的供给机制进行了详细研究与介绍。

但也有学者认为，受人的有限理性、信息不对称等各种因素的影响，公共服务供给主体的多元化发展也会因契约失灵而降低公共服务的绩效，从而出现公共服务市场化失灵（魏伟、卢少云，2010）。典型的公共服务市场化的应用工具包括合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、产权交易、凭单制、放松管制，等等。这些成果对旅游公共服务的研究和实践都有重要的参考价值。

（三）旅游公共服务的研究成果较少

因国内外研究与行文习惯的差异，在ScienceDirect Online全文数据库检索未找到直接以“tourism public service”为题目或关键词进行研究的文献，但有学者对旅游服务质量（Arie Reichel、Oded Lowengart、Ady Milman，2000）、旅游交通（Wemer Gronau、Andreas Kagermeier，2007）、旅游政策等进行了相关研究。在CNKI中国知网数据库以“关键词”=“旅游公共服务”进行跨库检索，仅有记录15条且均在2008年以后发表，相关理论探讨明显不足。

代表性观点如成荫等（2005）（2007）（2010）认为，远在南宋时期，地方官府便积极为西湖风景区的旅游活动提供公共服务；李爽（2008）认为旅游公共服务的对象从广义来看，不仅包括最终受益的旅游者，还包括政府、旅游企业、社区等作为公共服务主体存在的中间受益者；张泰城等（2009）认为旅游公共服务是基于国情和旅游业发展需要而衍生出来的公共服务，随着旅游公共需求的变化而应不断补充新的内容；刘小军（2007）、刘德谦（2010）、李爽等（2010）分别对旅游公共服务内容进行了体系划分。

此外，关于旅游公共服务供给，李武武于2004年提出“三层次城市旅游管理模式”；杨大明（2006）主张通过差别服务提高旅游公共服务供给水平 ；李爽（2008）提出构建旅游公共服务复合供给机制；李庆雷等（2010）则认为，在新公共服务思潮的影响下，第三方力量（the Third Sector）因其具有的民间性、志愿性、公益性和灵活性特征，在治理“市场失灵”、“政府失灵”、“契约失灵”的困境中可以发挥重要的作用，应该成为除政府、市场（企业）外旅游公共服务供给主体的重要组成部分，等等。

（四）其它相关研究与实践

在CNKI中国知网数据库以“题名”=“旅游服务体系”跨库检索共有记录12条，其中约半数研究集中在对自驾车及自助游客公共服务的需求上（如邱丹，2002；朱生东，2005；王文玉，2005）。部分学者对节事活动中旅游公共服务供给进行研究（如郭胜，2008；吴源、郭盛晖，2010）；另有学者如张广瑞（2008）、李爽（2008）、李爽和甘巧林（2010）、黄燕玲（2010）等分别提出北京、厦门、广州、桂林等城市旅游公共服务体系建设对策。这些研究成果对构建旅游公共服务有效供给机制均有一定借鉴意义。

在实践中，2006年，上海提出就城市举办重大节事进行旅游公共服务体系建设问题研究；2007年12月，我国首个城市旅游公共服务体系规划——《厦门市旅游公共服务体系建设规划纲要》通过专家评审；2010年1月，我国首家旅游公共服务管理机构——桂林市旅游公共服务管理处挂牌成立；2010年底，由国家旅游局组织编制的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》开始在网上公开征求意见。我国已经开始全面、系统地进行旅游公共服务体系建设。

综上所述，近年来理论界和业界均已开始关注旅游公共服务的相关研究，其中对旅游信息服务、旅游交通等子系统以及散客等细分客源市场关注较多，系统性、整体性研究相对较少；在供给模式上，形成以政府为主导的多元化供给格局基本已成共识，但具体协作机制尚不十分明确；同时对供给效率问题也开始给予关注，但基于资源环境约束所做的系统性研究还较薄弱，且科学的供给评价机制缺位；增加旅游公共服务投入的呼声高而对投入产出比（尤其是增加资源环境因子后）的关注较少。当前，低碳旅游对公共服务供给机制提出了更高要求，故基于低碳的前提衡量旅游公共服务绩效，研究成果对解决科学供给机制缺位导致的资源配置效率低、有效供给不足等问题，以及促进旅游业可持续发展有一定意义。

低碳背景下旅游公共服务有效供给的内涵

（一）旅游公共服务范畴的界定

关于旅游公共服务的范畴，李爽等（2010）认为旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称，具体包括旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游行业指导类服务以及旅游公共安全监测类服务4个子系统。刘小军（2007）将旅游公共服务的供给划分为基础性、市场性和管理性三大类。刘德谦（2010）认为，旅游公共服务除了对公共基础设施（如交通、通讯）的提供外，还包括旅游公共信息系统、旅游安全救助系统、民众旅游科普系统、旅游专业教育系统、旅游公益事业系统（这些正成为新型公共服务的主要环节），以及旅游公共服务监管系统,其中的非市场供给部分也应由政府主管部门来主导。

本文认为，旅游公共服务应由多元化主体协作提供，其核心职能是服务于旅游消费者（现实的和潜在的）在游前、游中、游后的公共利益诉求。与低碳经济密切相关的旅游公共服务包括基础设施类服务、低碳旅游信息类服务、技术创新类服务、低碳旅游科普类服务、政策管理类服务等（见图1）。

（二） 有效旅游公共服务供给不足

虽然近年来我国经济和社会发展水平逐步提高，各级政府的公共服务能力也得到很大提升，但面对快速增长的需求，我国旅游公共服务能力建设还存在种种困境，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费，严重制约了我国旅游业的健康发展。

低碳旅游是践行科学发展观的一个重要途径，而低碳旅游产业的形成对公共服务有着特殊的需求，如在影响低碳旅游产业形成的诸因素中，游客低碳消费理念和旅游供给者低碳经营理念的形成在很大程度上依赖于行政部门的引导和有关政策制度的约束。

此外，低碳旅游对生态环境保护的要求、对低碳技术创新的需求、低碳景区信息传播渠道的建立等等，这些均属于旅游公共服务供给的范畴，同时又对其供给机制与模式有更高的要求。目前，我国旅游业刚刚开始向低碳化转型，旅游公共服务供给有效性仍有较大提升空间。

（三）碳约束下旅游公共服务有效供给内涵

碳排放约束下旅游公共服务供给有效性受多重要素制约，建设人类与自然相协调、经济与环境相协调的和谐社会，就必须考虑在提供公共服务中的绩效和成本问题。通过合理的机构设置、科学的供给与考评模式达到在满足旅游消费者需求的同时，最大限度降低管理成本、减少旅游经营与消费中碳排放的目的，从而实现旅游公共服务的有效供给。旅游业以其相对低污染、低成本、高收益的特点而成为众多国家和地区发展区域经济、平衡区域发展差距的重要手段。而在人类经济与社会发展的资源环境压力越来越大、旅游业又与环境密切相关的背景下，旅游公共服务的提供不仅要关注消费者满意度，专注于满足社会需求，还应关注资源和环境需求，通过发展低碳旅游，对其他产业实现良性替代，形成产业补偿，从而实现供给的可持续。

因此，提高旅游公共服务有效供给水平，首先亦应确定合理的供给目标。即在提供公共服务的过程中，既增加旅游公共服务的投入和供给量，又通过资源环境的有效配置降低消耗，节约成本，提高供给效率（见图2）。

建立旅游公共服务有效供给的对策

（一）建立复合评价体系，提高供给水平

低碳背景下对旅游公共服务水平的评价除关注现实与潜在消费者因子外，还应加强对资源环境投入产出比的衡量，确定“游客满意+社区满意+资源环境配置最优”为供给有效性评价的基本标准，进而通过需求感知干预和供给干预，提高旅游公共服务供给水平，如图3所示。

（二）干预需求，培养低碳消费理念

旅游消费者（现实的和潜在的）是发展低碳旅游的重要参与者与旅游公共服务的受益者，其主观意愿和行为模式都与低碳旅游息息相关。只有旅游者对发展低碳旅游的重要性有充分的认识，才能调动他们的积极性和主动性，才能更好推动低碳旅游业的发展。而游客自身价值观、消费经验等主观因素导致其对旅游公共服务水平判断呈现差异化特征。游客对低碳旅游认知度高，则其对综合考虑资源环境要素后供给的旅游公共服务的满意度就相应会较高，二者呈正相关。其中，消费者满意度（物质和心理两方面的满足程度）是评价供给水平的重要依据。因此，在资源环境约束下仅关注供给本身无法提供高效的公共服务，必须通过需求感知干预培养科学的社区价值观。

需求感知干预的渠道：

一是消费渠道，即政府、环保公益组织与社区合作对社区居民科学价值观的培养。社区居委会、服务站等是直接与消费者接触、与居民关系最密切的基层组织。社区应在宣传低碳经济、树立居民低碳消费理念方面起到关键性作用。在政府的引导和扶持下，社区既可以与相关环保组织、协会合作，举办各种与环境、资源、低碳经济相关的知识讲座，也可以组织居民进行低碳生活与低碳消费竞赛，组织低碳生活经验交流会；或为居民提供低碳旅游信息，组织居民参与低碳旅游活动。通过这样一系列活动的开展使低碳消费的理念逐步深入人心。

二是供给渠道，即在旅游景区，企业在供给产品时通过营造碳汇景观、采用低碳技术、以及设立低碳解说和标识系统强化游客认知。

（三）干预供给，强化旅游企业社会责任

从事旅游工作的各旅游企业是推进低碳旅游的主体，是发展低碳旅游的关键与核心，以此对供给的干预主要针对市场主体即旅游企业，旅游企业要增强社会责任感，采取更为先进的管理模式、组织方式和适用技术，兼顾经济效益、生态效益和社会效益，积极向低碳化经营转变。通过政府制定相关法律法规，以政策约束旅游企业经营行为。使其在追求经济效益的同时必须考虑资源、环境成本。如成立“旅游消费者协会”，接待投诉、监督服务、为政府和企业提供建议并作为公共服务供给有效性的评价标准之一；对供给过程中的碳排放、能耗结构等指标实行全过程、全方位监控，以达资源环境最优配置等。

（四）灵活的供给模式，明确的协作机制

发展低碳旅游，是一个需要政府、企业和旅行者共同参与的行动，是一个牵扯到旅游服务、加工制造、种植养殖等多产业的活动，仅仅依靠某一方面或某一环节，很难有效实现低碳旅游业的发展。除政府需要在发展低碳旅游的行业规划、政策引导、技术标准等方面加强工作，加强对发展低碳旅游业的宏观指导外，还需要多管齐下，系统推进。如旅游交通运输和旅游景区建设过程中的各种节能设备的应用，需要加工制造等相关行业的支撑；在增加旅游景区碳汇方面，需要在草地、林地、水面等相关建设方面有更合理的搭配与更好的技术支撑，等等。

因此，低碳背景下提供旅游公共服务的各主体也不是孤立的，而是有机协作、互相补充，通过制度约束形成明确的协作机制可以大大促进旅游公共服务供给的效率和水平。其中行业协会、社区、消费者组织等第三方作为政府和市场供给主体的补充，应成为旅游公共服务供给的重要力量（见图4）。

例如，加强旅游企业的社会责任，鼓励低碳经营需要政府和市场协作（G-T1）；进行低碳技术研发需要政府通过资金、政策、行政组织力等对企业进行支持（G-M）；对社区居民进行需求感知干预、培育民众的低碳消费理念更需要政府、协会、社区等不同层次主体的共同协作（G-T2-T4）；在宣传促销、安全保障等领域通过政府和非政府组织、企业合作，把一些专业性的服务外包，通过政府招标采购，实现公共服务。

（五）明确的技术创新协作机制

提供创新的低碳技术支持是低碳背景下旅游公共服务的重要内容之一。然而，低碳旅游作为一种新兴的旅游业态和中国应对气候变化的重要组成部分，今后应采用何种模式发展？如何减少旅游活动中的碳排放？应用何种低碳技术能够更好兼顾生态效益、经济效益和游客的满意度？目前对于这些问题还都处在探索阶段，没有成熟的理论和技术可资借鉴或应用，都需要加强研究，增强这方面的理论储备和技术支撑。

因此，要结合国际上对碳排放的整体研究趋势，按照国家应对气候变化的要求，基于“碳源、碳汇、碳流”属性及其可测性量度、构建、考核旅游业绩效和发展低碳旅游的技术经济指标，对我国旅游业碳排放现状、减排潜力、减排的技术政策支撑等方面进行科学评估，并尽可能与国家所确立的2005年基准年挂钩，目标瞄准2020年，按照国家节能减排和应对气候变化的统一部署和要求，在旅游交通、旅游酒店、旅游餐饮、旅游景区等旅游者最集中的环节或空间，先行研究发展低碳旅游的核心环节和突破口，同时按照发展低碳旅游的要求，探索减少碳排放、增加碳汇、完善碳中和等方面的技术途径。

（六）推广“低碳旅游志愿者”项目

包括旅游业在内的低碳经济的实现需要民众的广泛参与，消费者需要养成低碳消费、低碳生活的基本理念与习惯。旅游信息服务是旅游公共服务的重要内容，通过将志愿者服务植入旅游服务，不仅丰富了志愿服务的内容，同时也是旅游服务供给方式和手段的创新，增益双方。组织、招募“低碳旅游志愿者”并对其进行相应引导与管理，使其形成长期的制度需要政府和企业的共同协作（M-T）。例如，高等教育资源极为丰富的北京市，可以充分发挥高校学生资源优势，通过各种招募形成较为稳定的低碳旅游志愿者队伍。

低碳旅游志愿者服务的内容包括：进行低碳旅游产品信息传播并提供信息咨询；日常低碳旅游及低碳生活方式宣传；节假日等旅游旺季及热点景区秩序维护，低碳旅游宣传员；低碳景区经营活动监督员，监督并评价景区经营行为，等等。通过“一增一减”提高旅游公共服务的供给效率，即通过志愿者的旅游服务，增加旅游消费者的低碳旅游行为，从而减少旅游过程中产生的碳源，并使相应的管理成本降低。

结论

综上所述，随着我国社会经济的快速发展，旅游已经成为我国国民休闲的重要方式与居民生活中不可或缺的重要内容，旅游业也得到了长足发展。而旅游活动常态化、大众化、散客化、个性化发展的趋势，又使我国旅游业发展对旅游公共服务的需求更为迫切。旅游公共服务水平的高低不仅直接关系到旅游整体服务质量的优劣，也已成为衡量一个地区旅游业发展水平的重要指标。低碳旅游与我国十七届五中全会提出的科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线相吻合，是一种符合时代发展需要的旅游模式。在此背景下所提供的旅游公共服务也应有其特殊性。只有建立明确的供给主体协作机制、灵活的供给模式、科学的供给评价体系、供给方和需求方共同努力，才能提高旅游公共服务供给的有效性，尽最大可能降低旅游公共服务供给的成本，这也是最终真正实现低碳旅游业发展的必由之路。

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作者简介：

侯晓丽（1977-），女，博士，副教授，硕士生导师，主要研究方向为旅游规划、旅游景区管理。

胡正旭（1987-），男，硕士研究生，研究方向为旅游公共信息服务。

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