我国森林旅游发展成就、问题及建议

报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。大力发展森林旅游是建设生态林业、发展民生林业的重要着力点，也是林业加强生态文明建设的重要途径。我国拥有29亿余亩森林、5亿余亩自然湿地和19亿余亩荒漠戈壁，这些资源为森林旅游业发展提供了广阔的舞台。30余年来，我国森林旅游业一直保持着良好的发展态势，取得了骄人的成绩。森林旅游业在满足国民精神文化生活、促进区域经济增长、传播生态文化等方面的巨大潜力日益凸显，已经成为当前林业一项十分重要的朝阳产业、富民产业和生态产业。尽管如此，我国森林旅游业发展也存在诸多制约因素，如何进一步释放森林旅游生产力，使得森林旅游在建设美丽中国、建设生态文明中发挥更加重要的作用，是我们当前必须面对的重要课题。

一 、发展成就

一是森林旅游景区体系初具规模。自1982年建立第一个国家森林公园——湖南张家界国家森林公园以来，我国已形成了以森林公园、林业自然保护区、湿地公园为主体，以珍稀植物园、野生动物园、沙区景观旅游区等其他类型景区为辅助的森林旅游景区体系。截至2013年底，全国各类森林旅游景区数量超过7500处。其中：各级森林公园数量2948处（国家级森林公园779处），总面积1758万公顷;各级湿地公园数量723处（国家级湿地公园429处），总面积390.3万公顷;各级林业自然保护区数量2163处（国家级自然保护区325处，提供森林旅游服务的林业系统自然保护区数量356处），总面积12486.5万公顷。

二是森林旅游景区建设成效显著。特别是进入21世纪以后，公众对森林旅游的需求越来越大，森林旅游的综合效益越来越显著，各地发展森林旅游的热情日益高涨，在加快景区建设上下了很大功夫。以森林公园为例（森林公园接待的游客量约占森林旅游游客总量的80%），以森林公园为例，截至2013底，全国森林公园共拥有旅游道路约7.5万公里，旅游车（船）总数接近3.8万台（艘）。全国各类森林旅游景区的接待床位总数达到160万张，接待餐位总数260万个。经过多年努力，已经有一部分森林旅游景区具备较好的基础设施条件，基本形成了吃、住、行、游、购、娱各要素配套的硬件建设。

三是森林旅游产业迅猛增长。多年来，森林旅游业一直保持着快速增长态势，产业规模迅速壮大。2013年，全国森林旅游产业依然保持了较快的增长态势，全年接待游客量达到7.6亿人次，占2013年国内旅游人数的23%，同比增长11.8%;森林旅游直接收入685亿元，同比增长10.8%;创造社会综合产值5200亿元，占2013年国内旅游消费的19.8%，同比增长18.2%。以森林公园为例，2013年全国森林公园接待游客量超过50万人次的有275家，超100万人次的有112家。旅游收入超1000万元的423处，超5000万元的128处，超亿元的66处。森林旅游的发展，还在很大程度上带动了交通、建筑、宾馆、餐饮、文化、种养殖、零售等相关产业的发展，从而取得“一业兴而百业旺”的效果。

四是促进林区发展和林农致富的作用越来越显著。森林旅游景区大多位于经济相对落后地区，其发展对农民、农村、农业发展的关系十分密切。很多林区山区变“砍树”为“看树”，变“卖山头”为“卖生态”，变“卖木材”为“卖景观”，通过发展森林旅游获得了显著的经济效益，曾经“抱着金饭碗要饭吃”的日子一去不复返了。景区周边百姓“不离乡、不离土”就能找到合适的工作和收入来源，生活条件和生活环境明显改善。以江苏省溱湖国家湿地公园为例，园区内共有4000多户家庭，100%家庭都有人直接参与森林旅游相关工作。据不完全统计，我国森林公园发展已经使3000多个乡、15000多个村、近3000万农民受益，直接吸纳60多万个农村人口就业。通过发展森林旅游，许多曾经无人问津的“穷乡僻壤”变成了闻名遐迩的旅游胜地，森林旅游景区成为当地的一张名片，成为外界了解当地的一个窗口。

五是森林旅游在传播生态文化、提高国民生态保护意识中发挥了越来越重要的作用。一大批森林旅游景区已经成为大中小学生的科普基地、夏（冬）令营基地、实习基地、爱国主义教育基地，成为科研人员的实验基地和广大艺术爱好者的创作基地。各类森林旅游景区通过加强生态文化基础建设，强化其生态教育功能，使得人们对大自然有了进一步的了解，对人与自然的关系有了进一步的认识，从而有助于人们培养起尊重自然、顺应自然、保护自然的生态情怀。

六是森林旅游已具备较高的社会影响力。经过30年的建设和宣传推介，森林旅游已具有较大的社会影响力，已成为公众出游的一个重要选择，成为媒体关注的一个重要焦点。许多地方的党委、政府都把发展森林旅游纳入重要议事日程，如海南省于2011年成立了由省委书记任组长、省长任第一副组长、分管省长任副组长、省旅游委、林业局等相关部门为成员单位的森林旅游工作领导小组，并以省委、省政府名义出台了《关于加快发展海南热带森林旅游的决定》，加大了对森林旅游发展的领导和扶持力度。以张家界国家森林公园、神农架国家级自然保护区、西溪国家湿地公园等为代表的一大批森林旅游景区已成为国内外知名的旅游目的地，已成为人们家喻户晓的景区品牌。

二、发展优势

一是资源优势。中国是世界上森林风景资源最丰富的国家之一，从东海之滨到世界屋脊，从热带雨林到寒带针叶林，广袤的林区内孕育出了绚丽多彩的森林景观。这些森林景观与丰富的高品位的自然景观如鬼斧神工般的峰林地貌、气势恢弘的雪山冰川、旖旎秀静的湖泊岛屿、令人震撼的奇峡飞瀑等，以及深厚的文化积淀融合在一起，构成了我国自然文化遗产的重要组成部分。在严格保护好资源的前提下，不断提高资源的综合效益是森林旅游业发展的重要任务，而丰富的、高品位的森林风景资源为我国森林旅游的长期快速发展奠定了坚实的物质基础。

二是政策优势。森林旅游的发展走出了一条不砍树同样致富的可持续发展之路，真正实现了山更绿、水更清、民更富。森林旅游在促进经济社会发展中的巨大作用已得到社会各界的广泛认同，各级政府高度重视森林旅游的发展，党中央、国务院及有关部门也对森林旅游工作给予了高度关注和支持，在《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》等重要文件中，都提出了加快发展森林旅游的要求。《林业产业振兴规划（2010-2012）》、《林业发展“十二五”规划》都把森林旅游列为须重点培育的林业“十大产业”之一。2011年，国家林业局和国家旅游局签署了《关于推进森林旅游发展的合作框架协议》，联合主办了全国森林旅游工作会议，联合下发了《关于加快发展森林旅游的意见》，共同把发展森林旅游上升为国家战略，将其作为建设生态文明的重要任务，实现兴林富民的战略支撑点，推动绿色低碳发展的重点领域，促进旅游业发展新的增长极。从2012年开始，国家林业局逐年编制《全国森林等自然资源旅游发展报告》，以全面反映一年来全国森林旅游发展的整体情况。2014年3月，国家林业局印发了《全国森林等自然资源旅游发展规划纲要（2013-2020年）》。中央林业工作会议以来，国家陆续出台了一系列林业支持保护政策和产业发展政策，特别是随着集体林权制度改革的深入推进，林业抵押贷款、森林保险、生态效益补偿制度等逐步建立健全，林区基础设施得到明显改善，为森林旅游大发展奠定了良好基础。

三是市场优势。中国是世界上第一人口大国，经济社会的长期快速发展为旅游业发展提供了强劲动力。随着国民生活条件的不断改善，人们的出游需求日趋迫切，出游率不断提高。另一方面，城市化问题、环境问题日趋严重，越来越多的城镇居民把以走进森林、体验自然为特点的森林旅游作为优先选择，目前森林旅游的年游客量已接近国内旅游人数的四分之一。我国的旅游业正处于从“观光旅游”向“休闲度假旅游”的过渡时期，森林具有的杀菌、除尘、释放负氧离子、屏蔽噪音等功能，使森林旅游在休闲度假旅游中拥有独特优势。依托森林自然环境开展的远足、登山、攀岩、漂流、科普教育等森林旅游活动具有较强的参与性，顺应了旅游发展的潮流，具有广阔的发展前景。据中国生态文明促进会和北京大学生态文明研究中心2008年3月12日发布的中国城市居民生态需求调查报告，“城市居民最渴望亲近的自然环境是森林、草地;节假日休闲最向往的则是森林公园和郊外农村田园。”森林旅游已经成为一种新的生活方式。

三、存在问题

一是投入不足，景区基础服务设施建设滞后。森林旅游景区的各要素建设需要大量投入，特别是，大部分森林旅游景区地处偏远林区，在基础建设上需要的投入更加巨大，而这些地区的经济发展水平往往较低，地方财力有限，招商引资的难度也很大，从而使得景区的配套设施建设滞后，新的旅游项目不能及时开发，严重限制了森林旅游业发展的步伐。长期以来，中央财政用于引导森林旅游发展的投入严重不足，难以引导和扶持这个庞大产业实现大的飞跃。森林旅游是一项关系到国民幸福指数提高和全面建设小康社会的公益性产业，国家应当给予适当的引导性、扶持性投入，并起到“四两拨千斤”的作用。中央投入还有助于提高业务主管部门规范和推动森林旅游发展的能力，以更好地实现森林旅游的又好又快发展。

二是森林旅游相关法规体系不健全。《森林法》中没有关于森林公园、森林游憩、森林旅游或森林风景资源等内容的表述，蓬勃发展30年的森林旅游业依然面临法律依据不足的尴尬。特别是森林公园，目前主要依据《森林公园管理办法》、《国家级森林公园管理办法》实施行业管理，但作为部门规章，在处理复杂而敏感的事务时明显力不从心，在保障森林风景资源有效保护和合理利用中的作用也相对不足。由于缺少法规支撑，森林旅游的政策体系难以健全，森林旅游的行业监管难以到位，森林旅游景区的有序开发难以保障，正常的经营管理秩序容易受到各种因素的干扰，甚至景区及其职工的正当权益常常得不到有效维护，并由此危及林区的稳定和繁荣。

三是专业人才缺乏，从业人员素质偏低。我国大部分森林旅游景区是在国有林场和其他国有林业单位基础上建立起来的，特别是森林公园，通常与国有林场实行“一套班子，两块牌子”的管理模式，其森林旅游管理和技术人员以前大多从事传统林业生产，对森林风景资源的价值缺乏认识，对依托森林风景资源开展旅游缺乏必要的基础知识和专业技能，市场意识、竞争意识、品牌意识、服务意识还比较淡薄，需要有一个从第一产业转到第三产业的适应过程。人员整体素质不高是造成景区建设粗糙、经营管理粗放、旅游产品单一、服务水平低下、品牌建设滞后等一系列问题的重要原因，也是造成在处理生态与产业、保护与发展中顾此失彼的重要原因。

四是森林旅游发展不平衡，整体的影响力和市场占有率急需提高。虽然森林旅游产业已经具备相当大的规模，但森林旅游发展主要依托了很小比例的一部分森林旅游景区。以森林公园为例， 2013年，接待游客量排名前30位的国家森林公园达到全国森林公园接待游客总量的21.8%，而这30家国家森林公园数量分别只占全国国家森林公园总数和各级森林公园总数的3.85%和1.2%。大部分森林公园由于认识、人才、投资、区位、宣传等种种原因发展缓慢，建设水平低，服务能力差，市场影响力小，拥有优越的森林风景资源但依然“养在深闺人未识”、“抱着金饭碗讨饭吃”的局面还普遍存在。如北京市、河北省分别有15处和27处国家森林公园，河北省毗邻北京的张家口、承德两市就有9处国家森林公园，这些公园背靠北京、天津、石家庄等大城市，森林旅游市场潜力十分巨大，但其中大部分森林公园在这几个大城市还缺乏影响，资源优势、区位优势根本没有发挥出来。由此造成的局面是，全国一小部分森林公园经常为节假日的人满为患发愁，公园的建设压力、管理压力非常大，而大部分森林公园则是门可罗雀，甚至还有相当一部分森林公园几乎没有提供基本的森林旅游服务，森林风景资源的利用效率极低。

四、关键对策

为了推动全国森林旅游事业的健康快速发展，必须重点克服影响森林旅游发展的一些瓶颈因素，今后一个时期，森林旅游行业管理中将重点抓好以下工作：一是积极争取中央资金投入，同时鼓励社会资金积极参与到森林旅游发展中来，加快森林旅游景区的基础服务设施建设，提高接待服务能力，提升科普教育能力。二是加快法制化、标准化建设步伐，为加强和规范森林旅游管理打好基础。三是加强森林旅游的人才队伍建设，不断提高从业人员的业务素质。四是引导各地结合自身特点，积极打造丰富多彩的、特色鲜明的森林旅游产品，大力推动休闲度假旅游、森林体验旅游、森林养生旅游等，大力推动城郊型森林公园建设。五是加强品牌建设，着力推出一批精品森林旅游景区和特色森林旅游线路。六是引导各地将景区发展与周边社区发展相结合，带动林农就业增收，推动林区经济发展;鼓励林农依托森林旅游景区发展种养殖业和兴办“森林人家”等;鼓励林农在产权关系明晰的基础上，依托森林等自然资源开展各类旅游服务。六是加强对森林旅游的公益宣传力度，不断提高景区的知名度，不断提高森林旅游的市场影响力。

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