浅析乡镇政府旅游政治功能的发挥

摘要：作为现代服务业中的典型产业，旅游业在国内外被誉为永不衰落的朝阳产业。长期以来，人们惯于注重经济、地理、文化等因素对旅游业的重大影响，很少从政治的视角展开对旅游的研究。在中国，这一不足之处更加明显。中国大多数旅游资源分布在农村，因此，以直接面对广大农民群众的乡镇政府为视角，来分析其在旅游政治方面发挥的功能，具有一定的理论意义和实践意义。

关键词：乡镇政府；旅游政治；旅游资源；功能发挥

中图分类号：D630　文献标识码：A

一、旅游政治概述

旅游政治是以政治权力为核心、对旅游活动中的公共利益进行决策和分配所引起的各种社会关系的总和。在相当长的一段时期内，学者们对旅游现象的研究多是关注其在经济、社会、文化等方面发挥的作用，而这样做显然忽视了一个对旅游现象的产生、发展起决定性作用的方面——政治因素。这一状况在世界范围内的改变发生在20世纪70年代的美国，标志是马修斯对旅游政治的分析，在他看来，旅游政治是“解决‘谁得到什么’问题的过程”。此后，便有更多的学者对旅游政治进行了关注和研究，代表人物有霍尔、里奇特、皮匝姆、奥里、瑟厄波德等人。

虽然在21世纪的第一个10年中，有的中国学者关注了“旅游政治”，但是不得不承认，当今中国的旅游政治仍然没有得到应有的重视。据笔者了解，迄今为止，在可查阅的资料中，将旅游学与政治学两大学科的理论与方法相融合加以研究的成果凤毛麟角，其中较为直接涉足旅游政治领域的学者是唐志明、杨安华，两者均是在世界旅游范围内从国家的宏观视角来对旅游政治进行评述和研究的，他们认为在旅游需求日益扩大、旅游资源却相对有限、国际国内环境更加复杂的情况下，从国家的高度、运用政府权力对旅游资源、旅游现象与旅游问题进行有效的管理，是新时期旅游研究的重要使命；旅游活动在很大程度上能促进不同文化间的采借与宽容，促进国家之间利益普遍性与特殊性的实现，因为衡量一个国家的双边或多边关系处于何种状态，其国际旅游的流向、流量和流速无疑是考查的重要指标。

在中国，对旅游政治的研究还仅仅停留在国家层面的宏观理论探讨阶段，而没有“下沉”到地方政府层面，尤其是作为我国政府行政体制中最基层的乡镇政府层面。目前已开发旅游的地区约有七至八成在农村。因此，笔者另辟蹊径，以基层政府的微观视角来对乡镇政府旅游政治功能的发挥试作分析和探讨。

二、乡镇政府旅游政治功能发挥的举措

目前，国内外学者对旅游政治的研究可以简单概括为“两角度一立论”。首先，“两角度”是说无论是在旅游政治的创立时期，还是在旅游政治被越来越多学者所发展和丰富的阶段，人们都是从“权力”和“利益”两个核心角度展开对旅游政治的研究的；其次，“一立论”是指对旅游政治进行研究的基本立论，即旅游政治实质上是针对旅游这一稀缺、有限性资源，各个利益相关者在自身利益得到维护的前提下，采取以权力为主要表现形式的手段来展开更多利益的争夺。

为确保旅游业的长期健康发展，围绕究竟是政府主导还是市场主导这一问题，学者们存在着较大分歧，具体可概括为政府计划主导型、市场调节主导型和政府市场结合型。依笔者看来，目前旅游业在中国的发展现实是也理应是政府计划主导型。基于以上认识，笔者认为乡镇政府应从以下几个方面来促使其旅游政治角色的扮演和旅游政治功能的发挥。

(一)为辖区旅游发展营造持久稳定的政治环境

政治稳定在一个地区的旅游发展中具有极其重要的作用，它是吸引游客前往目的地旅游的前提条件。“没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事也干不成”。旅游业是一项极其敏感的产业，政治气候中很小的不安定因素都会对旅游业产生影响。旅游资源所在地如果忽视政治不稳定因素对其辖区内旅游发展所带来的潜在影响，后果是非常严重的。

乡镇政府应该努力为当地旅游产业的发展营造好的环境。例如，按照“快速反应、协调应对”的原则，乡镇政府可以成立维稳应急处置指挥中心，负责统一领导全镇维稳的应对工作，还可以通过完善应急联动机制来确保突发性事件的早发现、早报告和早处置。在群体性事件频发的当下，乡镇政府更应对各种不稳定因素实施排摸，发现不稳定苗头立即采取相关措施化解矛盾，将问题解决在基层，切实发挥出当地旅游资源的优势，促进当地旅游产业的发展。

(二)运用自身权力，制定合理可行的旅游政策

“政治权力是在特定的利益和利益关系基础上形成的政治力量，又是以力量强制约束实现和规范利益要求的方式”，这种权力强制和约束外化为政府运用权力制定的各种政策。政策过程可以分成政策创始、政策制定、政策实施和政策评估4个阶段。旅游政策被看作是公共政策，因此也成为政府活动的重点。可见，虽然旅游政策的制定过程中有多个基本要素的参与，但是乡镇政府应承担提出、制定和实施旅游政策的责任。面对旅游资源，乡镇政府有兼顾发展经济和保护环境的双重责任，因地制宜地制定切实可行的旅游政策将会有力保证本镇旅游业的长期、持久发展。

(三)明确责任，建立各相关者之间的利益协作机制

古往今来，权力始终和利益联系在一起。实际上，合理有力的旅游政策的制定并非易事，它首先要求当地政府扮演好利益协调者的重要角色。人们的利益无非是来自经济、政治和精神这3个方面的利益，其中经济利益，即物质利益，是最基本的利益，政治利益和精神利益都是在经济利益的基础上发展起来的，并且受到经济利益的制约和影响。本质上，旅游被认为是一项经济事业，再加上旅游资源是一种稀缺性资源，这就难免会造成各主要利益群体之间以及各主要利益群体内部个体之间围绕着旅游这一稀缺资源展开利益的争夺和角逐。

和旅游相关的主要利益群体是当地政府、旅游开发商、各种非政府组织、多边或双边的捐赠者、当地居民和旅游者。乡镇政府应对各个利益群体的利益诉求作出分析，政府部门鼓励旅游项目开发的首要动机虽是获取经济利益，但是通过旅游产业的带动实现当地经济、社会、环境等各方面的健康持续发展，减少旅游资源开发过程中对环境造成破坏的可能性才是当地政府的利益所在：旅游开发商的重要目标就是追求经济利益，实现利润最大化，但是这就有可能以剥夺当地群众的利益和破坏旅游资源所在地的生态环境为代价：旅游者利益的核心是旅游经历的舒适度和满足感，他们注重旅游地的本土性、生态性和文化性，强调旅游资源的适度开发和持续利用：当地居民在诸多主要利益群体中应该是最关键的，他们关乎旅游地形象的确立，他们的态度和行为也直接影响着来当地旅游人们的旅游体验，但他们的利益在现实中往往被旅游开发商甚至当地政府忽视。乡镇政府应该致力于调动旅游开发商、非营利机构、当地居民以及旅游者的参与积极性，与这些利益相关者建立一种协作机制，从而建立平等伙伴关系基础上的多中心管理模式。

(四)乡镇政府要注重辖区内民众的广泛参与

一个地区的旅游产业涉及多个相关群体利益的获取和

分配，而单单依靠旅游政策制定者的力量来化解这些利益群体之间以及各利益群体内部个体之间的利益矛盾，是一件难度相当大的事情。旅游政策的内容和方向不仅是当地政府政治主张的结果，更是各种利益群体在政策制定过程中参与的产物，这就要求广大公众的共同参与。新公共服务理论认为，行政官员应该把公民真正视为公民，要积极挖掘意味着个人影响政治系统能力和对政治生活积极参与的“民主公民权”。公众参与是一个地区旅游政策制定中非常重要的内容，政府理应考虑避免因信息不对称带来的不利影响，促进信息公平、公开、公正地得以共享的途径。只有广大公众的共同参与才能实现旅游产业中各个利益相关者的共赢，使得旅游政策的落实更加顺畅和切实。

乡镇政府为了促进居民机会均等地参与旅游，应该处处注重提高居民参与的可能性。例如在旅游政策等事项的预告及公示方面，充分运用张贴告示、广电传媒等各种传播媒介将相关政策信息及时传达给公众，维护公众的知情权，方便公众获悉后的民意上达和意见反馈。在广泛获知民意方面，乡镇政府要建立比较完备的民意调查机制，这不仅包括传统的问卷、电话等访问方式，还要注重通过门户网站和居民论坛等新途径逐渐完善网上征求民众意见的通道，这些都有助于在旅游政策得到有效执行的同时，起到很好的政策宣传效果。此外，在公众参与形式方面，乡镇政府要积极探索诸如请愿制度、投票制度、公开听证会等新路径来使旅游政策获得了更多人的支持。

三、结语

一个发展旅游产业的地区必须考虑政治因素，同时也必须顾及政治利益和不依靠政治手段。旅游政治自出现以来，对其研究的过程中就始终没有脱离过“权力”和“利益”这两个关键词。以政治权力的视角来看待旅游现象，进而回答“如何以政治权力的强制和约束力量来占有和分配旅游资源，维护和实现旅游地各相关利益群体的共同利益”是旅游政治研究的一个核心问题。旅游和政治正日渐成为一个密不可分的整体，旅游目的地的发展与政治活动良性互动关系的建立与否直接决定着该地区旅游产业的成败，也是直接影响该地区持久团结稳定与繁荣发展的最大利益之所在。因此，拥有丰富旅游资源的各级政府，尤其是与旅游资源联系最密切的基层乡镇政府更要积极行动起来，采取多种有效可行的举措，发挥其旅游政治的功能，处理好旅游和政治两者之间的关系，切实努力实现两者之间彼此促进的良性互动关系。

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