试论党的领导权威与基层群众自治

摘 要:基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。中国共产党的领导权威,具有维护团结、统一思想、调动群众参与基层自治积极性的作用,具有推动基层群众自治健康发展的作用,具有保证政党功能在基层群众自治中正确发挥的作用。

关键词:党的领导;群众自治;权威

中图分类号:D25;D638 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)03-0004-05

党的十七大报告明确指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[1]27这就把我国政治制度的构成要素由原先的三项,扩展为包括基层群众自治在内的四项制度,实现了国家宏观层面的民主制度与基层微观范畴的民主制度的有机衔接,使社会主义政治制度体系的内容更为全面、丰富。这是基层群众自治制度首次纳入中国特色社会主义政治制度的范畴,也是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。基层群众自治的发展,必然产生国家通过什么力量来维系与社会的关系,从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题。显然,在当代中国的政治架构中,解决这个问题的最好途径是动用同时维系国家与社会的党的组织。本文拟就党的领导权威在基层群众自治中的作用问题略述管见,权作引玉之砖。

一、权威与政党权威的实质

“权威主义”(Authoritarianism)在学术层面是相对于“极权主义”(Totalitarianism)而言的,最早由西方学者沃洛林(Voegelin)提出。20世纪60年代以后,权威主义逐渐引起学术界的广泛关注,并曾因“东亚奇迹”而声名鹊起。东亚金融危机爆发后,权威主义曾一度受到诘难。尽管中外学者对“权威主义”多有论述,但迄今为止,“权威主义”仍非一个界定明晰的概念,对其历史评价也褒贬不一。

恩格斯在《论权威》一文中充分生动阐述了权威在组织中的重要性。他指出:“能最清楚地说明需要权威,而且是需要最专断的权威的,要算是在汪洋大海上航行的船了。那里,在危险关头,要拯救大家的生命,所有的人就得立即绝对服从—个人的意志。”[2]社会协作系统理论的代表人物、美国管理学家切斯特•巴纳德在《经理人员的职能》一书中则把权威定义为“一个正式组织中一种信息(命令)交流的性质,它被组织的‘成员’或贡献者接受来控制自己做出贡献的行为”[3]。按照此定义,权威应包括两方面的含义:一是个人主观上承认这种信息交流是权威的;二是“信息交流中被接受的”客观的、正式的“性质”。从以往的管理学家的著作中可以发现,管理权威是组织管理者在管理沟通过程中支配或影响下属执行其管理意志、实现管理目标的力量,它包括由职位产生的权力、传统的权力、个人魅力等多方面因素。可见,管理者的权威在一定意义上是一个组织得以存在并稳定发展的关键因素。然而在今天,在一些组织中,人们却时常会看到管理者的权威被挑战的现象。管理者发出的命令被抵制、更改、拖延,管理者的地位被下属挑战、威胁、动摇,管理者的形象被贬损、诋毁。我们甚至可以从一些十分具体的现象中,例如在管理者召集会议的过程中,从会场的人员分布、会场纪律到参会人数等,参会者都可能以自己的行为挑战管理者的权威,从而动摇管理活动的基础,影响管理效率,影响组织目标的实现。

马克斯•韦伯将权威分为传统型权威、个人魅力型权威和法理型权威,同时又根据合法性基础的不同,把政治统治相应地分为三种类型:传统性质的统治、魅力性质的统治和法理型的统治。权威是一种在实际领导活动中所建立的统治与被统治、领导与服从的关系,同时,它又是权力影响力的外在表现。如果把权威的定义应用在政党上,也可以说,政党权威就是政党在运行中获得的民众对自己的意志(意识形态)的服从关系。政党权威的服从关系包括两种情况。一种是,如果民众对政党的意识形态、价值观是认同的,那他们对政党发出的号召,对政党的路线、方针、政策就会自觉、自愿地服从,也就是说,会自觉地贯彻执行党的路线、方针、政策;另一种情况,如果民众对政党的意识形态、价值观不认同,但是由于该政党掌握着国家权力,它仍会利用这种权力强迫民众在行动上服从自己的意志。当然,在现代社会,任何一个执政党都不会希望自己的权威建立在第二种情况的基础上。

就当前中国政治发展的实践与理论研究的二维视角来看,党的基层组织的存在和发展,是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。基层自治的主体是社会个体,其直接动力是社会个体的自主性发展和对自身利益的追求。然而,由于现代社会个体结构的多元性以及社会关系的松散化,自治组织与自治活动要在社会中发展,就需要有一个主导性的力量。在当前我国社会发育尚未成熟的情况下,这一点显得尤为重要。基层群众自治的发展需要有效的政治力量来支撑与引导,而在中国社会的政治生活中,这个主导力量只能是中国共产党。从一定意义上讲,加强党的组织建设,建立群众对党的权威的自觉自愿的服从关系,是发展基层群众自治的内在要求。

二、基层群众自治的必要性

我国的基层群众自治制度,是指城乡居民以相关法律法规和政策为依据,在城乡基层党组织领导下,在居住地范围内,依托基层群众自治组织,直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践,是当前我国社会基层实现人民当家作主最有效、最广泛的途径。基层群众自治制度主要包括城市居民自治制度和农村村民自治制度,此外,也应包括以职工代表大会为基本形式的企事业单位的民主管理制度等。列宁作为第一个社会主义国家的缔造者,曾经对发展基层社会生活的群众自治制度的必要性有过深刻论述。他指出:“需要的不仅仅是民主的形式,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众在管理国家中起积极的作用。”[4]党的十七大准确把握了这一发展趋势,把基层群众自治制度纳入国家政治制度的范畴,这在国际共产主义运动发展史上无疑是一次制度创新,具有十分深远的历史意义。

新中国成立后,我党就积极探索基层民主制度建设。1954年12月,第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神,制定并通过了《城市居民委员会组织条例》,第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。改革开放后,我国基层民主重新获得发展。1982年,新颁布的宪法将基层群众自治制度由城市推广到农村,规定在农村建立村民委员会。1989年12月26日,全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。1998年11月4日,九届全国人大常委会五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,至此,我国城乡基层群众自治制度的法律基础基本奠定。

众所周知,我国是一个人口大国,经济社会发展相对滞后,这都直接制约着我国基层民主政治建设的进程。其一,由于经济发展落后,受各种条件的制约,到目前,我国直接选举的范围只达到了县级,并且还相当不完善。其二,由于基层群众受教育水平不高,社会化程度低,这直接制约着公民的参政水平。其三,人民大众的参政热情尚未被充分发掘出来。实践证明,人们参与各种活动的热情与其利益的直接相关性是成正比例的。参与国家民主政治生活,对于大多数人来说是遥远的和抽象的。托克维尔就认为:“很难使一个人放弃自我去关心整个国家的命运,因为他不太理解国家的命运会对他个人的境遇发生影响。但是,如要修筑一条公路通到他的家园,他马上会知道这件小公事与他的大私事之间的关系,而且不必告诉他,他就会发现个人利益和全体利益之间的紧密的联系……因此,如果让公民们多管小事而少操心大事,他们反而会关心公益,并感到必须不断地互相协力去实现公益。”[5]基于此,在我国,当前大力发展基层民主,无疑是一个明智和务实的选择,也是我国进行民主政治建设和实现政治现代化的必由之路。

罗尔斯说:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以修正;同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造和废除。”[6]基层群众自治制度基于社会正义的表达,不仅标志着处于社会弱势阶层的人们有了表达权利和追求利益偏好的要求,而且还在制度的内涵上,要求对那些“最少受惠”的社会成员给予利益补偿。尤其是新时期,在我国贯彻“多予、少取、放活”的农村政策以及倡导“农民主体,村民自治”的新农村建设格局中,如何有效地分配社会制度的正义价值,这直接关系到中国农村基层民主政治的进程。

推进现代化进程需要有稳定的动态平衡的秩序,秩序的维护又需政府权威来保障,而政府权威则根植于一个强大的执政党。正如亨廷顿所指出的:“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量,而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况,其力量正好反映了这种支持的规模与制度化程度。那些实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家,至少拥有一个强大的政党。……同样,暴力、骚乱及其它形式的政治动荡在没有强大政党的政治体制之下发生的可能性就大得多了。”[7]

在现代社会发展条件下,任何形式的自治都不是自发的。国家权力的适当退出为自治提供了前提条件,但这并不意味着国家就此可以不再协调社会关系和社会利益。社会的自主性和独立性的发展为自治奠定了必要基础,但这也并不意味着自治就能自发地成长。从本质上讲,发展自治的出发点是国家与社会实现协调和良性互动,而不是国家与社会走向二元对立。在现代化及国家权力扩张的宏观背景下,基层人民群众自身因为缺乏实行民主的能力、资源和需求,真正民主意义上的基层群众自治是难以生成和发展起来的。因此,新形势下中国共产党领导权威的转型与重构,是关系当代中国基层民主自治是否能落到实处的一项宏伟而又艰巨的系统工程。

三、党的领导权威在基层群众自治中的价值

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[1]29当前,就我国基层群众自治和民主政治建设的战略而言,基层群众自治的发展和创新必须在基层党组织的领导下进行,并建立在一定形式的领导权威基础之上。领导权威的特征与社会的发展形态有着直接的联系,不同的社会形态影响和决定着领导权威的实现方式,而不同形态领导权威的产生又直接作用和反映了不同的社会形态的发展与变迁。我国目前正处于社会发展的转型时期,即由农业经济占主导地位的农业社会向以工业化、社会化大生产为特征的工业社会转变;同时,以知识经济为特征的信息社会又对中国社会的发展产生着重要的影响。在这样的社会转型期,党的领导权威作用的发挥,对于有效地实施基层群众自治有着特殊重要的价值。

首先,党的权威具有维护团结、统一思想、调动群众参与基层自治积极性的作用。团结和统一对于一个政党来说是头等重要的大事。如果一个党的党员人人都各持己见、自行其是,党的路线、方针、政策就无法在基层得到落实,党的各级组织就会涣散,党员就会成为一盘散沙,党就缺乏应有的战斗力。无产阶级政党特别重视党内的团结与统一,马克思主义经典作家对此都曾有过论述。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中号召:全世界无产者联合起来!巴黎公社失败后,马克思明确指出:“国际的一个基本原则——团结。如果我们能够在一切国家的一切工人间牢牢地巩固这个富有生气的原则,我们就一定会达到我们向往的伟大目标。”[8]邓小平也多次强调党的团结的重要性,指出:“加强全国各族人民的团结,首先要加强全党的团结,特别是要加强党的领导核心的团结。”[9]党内的团结统一至关重要,这一点是无疑的,但是,任何政党内部都不可能不出现意见分歧,对于中国共产党这样一个拥有7000多万党员,在一个发展中的大国长期执政的党来说,更是这样。当党内出现分歧的时候,尤其需要依靠政党自身的权威来维护党的团结统一,其中,特别要注意发挥党中央在维护党内团结统一上的重要作用。邓小平同志经常强调维护党中央的权威对于实现党的团结的极端重要性。他在谈到各地在改革开放和经济建设中都要服从全国的大局时说:“这一切,如果没有中央的权威,就办不到。各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。谁能统一?中央!中央就是党中央、国务院。”[10]278所以,必须注意加强党中央的权威。“特别是有困难的时候,没有中央、国务院这个权威,不可能解决问题。有了这个权威,困难时也能做大事”[10]319。用政党权威特别是党中央的权威来维护党内团结统一,关键是要加强党的纪律,贯彻民主集中制方针,要求各级党组织同中央保持高度一致,全党服从中央,确保中央的政令畅通。当然,加强党和中央的权威,根本目的是为了维护全党的团结统一,调动各级党组织和全体共产党员的积极性,确保党所制定的路线方针政策得到全面正确的贯彻落实,而不是要实行高度集权,抹杀民众的意志。应该看到,只有坚定地维护中央权威,地方应有的自主权才能得到保障,从而充分发挥中央和地方的两个积极性,拓宽基层群众政治参与的渠道,使基层群众自治的热情迸发出来,真正体现人民当家作主,体现社会主义制度的优越性。

其次,党的权威具有维护基层政治稳定的功能。稳定对于一个国家来说是非常重要的,没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会丧失掉。正如江泽民同志所指出的:“唯有稳定才能搞好经济建设。国泰和民安是紧密相连的,没有国泰就没有民安;没有人民的安居乐业,也没有国家的兴旺发达。所以,局势的稳定和经济的发展是密切不可分割的。这两个方面是辩证的统一。”[11]无论是发达国家还是发展中国家,总会有一些不稳定的因素存在,诸如区域间经济和政治现代化的发展程度不一、物质利益分配上的不合理、政治意识的不一致以及政党之间的关系、领导集团的能力等等。这些因素相互作用、相互影响,有时甚至会被国内外某种政治势力所利用,以致引发社会动荡和混乱的局面,直接危及现存社会制度的稳定和发展。应该看到,此类情况在正处于向工业化转型过程中的中国出现的可能性是比较大的。例如,在基层的民主政治实践中,税费改革前屡屡出现的上访、抗税、暴力抗法以及其他恶性事件,在我国一些地方都不同程度地出现过。幸运的是,我们的党已经认识到这一点,并在实践中运用自己的执政优势,发挥了应有的权威作用,在各级党组织尤其是基层组织的努力下,把恶性事件的负面影响控制在了较小范围内。对于当前正在发展着的基层群众自治,党的各级组织同样要充分发挥党的权威的作用,整合各种力量,形成推动基层群众自治健康成长的强大动力。只有这样,我们才能构建起具有中国特色的社会主义和谐社会,人民群众才能共享社会主义基层民主自治的硕果。

再次,党的权威具有保证政党功能在基层民主自治中正确发挥的功能。一个政党要正确地发挥自己的功能,必须有权威,必须得到基层民众发自内心的认同和服从,否则,它将步履维艰、一事无成。对此,我们可以从四个方面来看:

第一,政党在国家政治生活中的作用,是通过政治目标和路线、方针、政策的贯彻实施来实现的。而政治目标、路线、方针、政策的实施,又是通过党的各级组织和党员干部带领基层民众来完成的。对于一个执政党来说,如果自身没有权威,也就意味着它所确定的政治目标,它制定的路线、方针、政策,不能获得民众的拥护和认同,自然也无法在基层得到贯彻落实,所有的工作都将因流于形式并导致失败。

第二,在现代社会中,民众的利益处于政治的核心地位。执政党的重要功能之一,就是充当民意与政府之间的桥梁和纽带,把分散的民意集中起来,升华并转化为政府的施政行为。为了有效地反映民意和整合利益,党必须建立及时、有效、安全的信息收集与传送渠道,这一切又必须在政党权威的保证下才能进行。一个没有权威、得不到民众认同和服从的政党,民众是不会把与自己利益攸关的事情交给它去办理的。对这样的政党,民众甚至会采取某种抵制的态度。这时,政党收集信息的渠道就会阻塞,无法与广大民众进行有效沟通,自然无法发挥反映并实现民意的作用。

第三,执政党为了实现自己所代表的阶级的利益和意志,必须选拔大量的政治精英并输送到政府中,这是政党政治录用和遴选精英功能的重要体现。而一个没有权威的政党,一是不可能选拔出民众认可的政治精英,二是即使选拔出了政治精英,他们在党和政府的领导岗位上也难以得到民众真心的支持和拥护,从而阻碍整个国家的政治民主化进程。所以,为了保证自己所选出的政治精英在国家政治舞台上发挥应有的作用,政党必须树立自己的权威。

第四,一个政党拥有群众的多少,是它的力量强弱的重要标志。为了获取群众的支持,政党必须向民众宣传自己的意识形态,对群众进行灌输和教育。群众对那种只讲空话套话、虚假承诺的政党所宣扬的意识形态是不会认同的。一个真正有权威的政党,它宣扬的意识形态必须符合群众的利益;在政治运作中,政党也必定要信守自己的承诺。只有这样的政党,才会获得群众的支持和拥护,它的政治灌输与教育的功能才能得到正确发挥并取得实际的效果。目前,中国共产党要想在基层群众自治中真正发挥其权威的导向功能,就必须注意吸纳广大民众参与到实际的基层政治生活中来,以便增加基层群众对中国共产党的认同感,从而获得稳固的统治基础。

总之,我国改革开放30年的实践表明,积极主动地推进基层群众自治,发展基层民主,既有利于民主政治建设,也有利于社会的整体发展。正如恩格斯所说:“文明国家的一个最微不足道的警察,都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’;但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅,也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的,不是用强迫手段获得的,无可争辩的尊敬。”[12]这就说明,今天我们的党和政府要从国家现代化发展的总体战略高度来认识和把握基层群众自治的重要性。基层群众自治的发展,必然对党在基层社会的活动提出新的要求。我们党必须主动适应这些新要求,参与基层群众自治的建设和发展,并成为其中的主导力量。从而,在领导和推动基层群众自治发展的同时,通过基层群众自治这个机制,构建更加完善、更具影响力和凝聚力的基层党的组织体系和工作体系,扩大党在新的历史条件下的社会基础,构建21世纪中国民主政治发展的新格局。□

参考文献:

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[2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1972:553.

[3]雷恩.管理思想的演变[M].北京:中国社会科学出版社,2000:352.

[4]列宁.列宁全集:第24卷[M].北京:人民出版社,1980:153.

[5]托克维尔.论美国的民主:下卷[M].北京:商务印书馆,1997:632.

[6]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988:1.

[7]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989:377-378.

[8]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第18卷[M].北京:人民出版社,1965:180.

[9]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:148.

[10]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[11]中共中央文献研究室.江泽民论有中国特色社会主义:专题摘编[M].北京:中央文献出版社,2002:210.

[12]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1972:168.

责任编辑:王清明

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