“党的一元化领导”探析

[摘要] “党的一元化领导”问题由来已久。考察它的历史演变，理解其中是非曲直，再对其做词义辨析、理性反思等理论分析。

[关键词] 党的一元化领导；历史考察；理论分析

[中图分类号]D25[文献标识码]A[文章编号]1006-0391（2007）07-0026-04

一、探讨“党的一元化领导”的必要性和现实意义

“党的一元化领导”问题，改革开放以来，一般不再提及或很少再提及了，但在近来又出现了一定的争论，以至隐约有一种重提的趋势。有些学者在研讨会上对“党的一元化领导”的提法持否定态度，就引发了一定的争论。有的学者针对此专门发表题为《这个提法本身没有错》的文章表示，否定这个提法是“不妥的”，认为：“‘党的一元化领导’的提法本身没有错”。“问题是有人错误地理解或实施了这个提法”，如果有什么错的话，那也是错在“借这个口号，搞以党代政、以党代企、以党代群，不加分析地把一切权力集中于党委。”（2006年2月13日《北京日报》第17版）此说姑且称为“本身无错”论。也有的学者针对这种“本身无错”论发表题为《这个提法易生误解》的文章，提出了“不同看法”，“就教于”“本身无错”论者，认为：“‘党的一元化领导’这个提法，从哲学概念上，即从学理上看，当然是对的，但从一般通用的语言上看，如果使用不当又容易让人误解，进而在实践上发生偏差。所以，我觉得还是少用为好。”（2006年2月20日《北京日报》第20版）此说姑且称为“易生误解”论。

不难看出，“易生误解”论与“本身无错”论在基本方面并无矛盾，构不成什么原则分歧，实际上是大同小异。其大同之处就是都承认“党的一元化领导”的提法本身是对的。对此笔者不敢苟同。

首先，“党的一元化领导”以及与此相似的或相关联的“党领导一切”、“党管一切”、“党政不分，以党代政”等问题，并不仅仅是一个提法问题，其所反映或蕴含的内容关系到：究竟什么是党的领导，如何改善和加强党的领导，如何改革和完善党的领导体制、领导方式和执政体制、执政方式等一系列基本理念的问题。这些问题既是老问题，也是新问题。今天，深入研究和探讨“党的一元化领导”及其与此相关的问题，不仅是理论创新的需要，也是深化改革的需要。

其次，“党的一元化领导”及其是非曲直的问题，是在长期的历史过程中形成的，改革开放以来，经过拨乱反正不断有所解决，有所前进，但由于种种复杂的原因，拨乱反正并未到位，人们的认识差异还很大，以致时有争议，有待于进一步研究和解决。

再次，“党的一元化领导”以及与此有关的一些理念问题，由于没有从根本上加以解决，因而在实践中屡屡出现改革步伐迟缓和反复的情况，有碍于对改革的全面推进和不断深化。这突出表现在实行“党政分开”，调整和理顺党政关系步履维艰，裹足不前。这类问题如果不能尽快解决，任其继续存在以至发展下去，那么，政治体制改革就很难有实质性的进展，最终必然会影响到改革的全局。基于此，深入研究“党的一元化领导”及其与此相关的问题，其重要的现实意义是不言而喻的。

二、对“党的一元化领导”的历史考察

“党的一元化领导”问题由来已久，而且，从一开始就与“党政不分”、“党领导一切”、“党管一切”结下了不解之缘，它们所蕴含的实际内容几乎是相同的，至少是相似的或相通的。因此，在这里考察一下它们的历史演变，对于理解其是非曲直，是十分有益的。

（一）源于民主革命时期革命政权的区域性局部问题

“党的一元化领导”与“党政不分”、“党领导一切”、“党管一切”等问题，远在民主革命时期就已经出现和存在了。1928年6月，毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代政的倾向。他指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。这种情形是很多的。”他针对此指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（《毛泽东选集》第1卷，第73页）1929年9月28日，周恩来在《中共中央给红军第四军前委的批示信》中指出：“组织上的争论问题。党管一切这口号，在原则上事实上都是说不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”（《周恩来选集》上卷，第41页）1942年9月，在中共中央政治局《关于抗日根据地党的领导及调整各组织之间关系的决定》中，第一次明确把党的领导的“一元化”与“领导一切”直接联系在一起使用。《决定》指出：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”，“因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。（《中共党史学习简编[新民主主义革命时期]》，中共中央党校出版社1983年版，第306—307页；参见高放：《中国政治体制改革的心声》，第234页）1943年4月2日，周恩来在《怎样做一个好的领导者》中指出：“集体领导与按级领导——领导的一元化，集中化与民主生活（讨论与分工）。”（《周恩来选集》上卷，第129页）

（二）建国以后发展成为全局性的问题

建国初期，虽然也屡有纠正“党的一元化领导”与“党政不分”、“党领导一切”的意向和努力，但收效甚微，多有曲折。而且，实际上一开始就使“党的一元化领导”和“党政不分”问题由革命根据地区域性的局部问题发展成为全国范围的全局性问题。特别是从1957年起，这类问题就日益严重起来。1958年6月10日，中共中央《关于成立财贸、政法、外事、科学、文教各小组的通知》指出：“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属于政府机构及其党组。”这里以党的正式文件的形式，把“党政不分”与“一元化”紧密联系在一起，给予了正面肯定。

1962年3月2日，周恩来在《论知识分子问题》中谈到1957年以后党对科学文化工作的领导进一步确立之后说：“必须肯定党应该领导一切，党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切？什么是一切？这个问题正在逐步解决。”接着他谈了“党的几个方面的问题”。

“第一，党的领导范围。我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情党都要管。至于具体业务，党不要干涉……小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构。”

“第二，党的领导不是党员个人领导。党是一个集体，是有组织的。党的领导是组织领导，不是个人领导。党员个人怎么能领导？一个单位的个别党员，怎么能说他就是党的领导？党章没有规定党员有这样的权利，实际上也不可能有这样的本事……个人没有权力领导一切，不管是谁。”

“第三，上下级要有区别。例如一个学校，党的领导是指学校党委领导，有些事情学校党委也不能解决，要请示上级党委决定。至于支部，如系支部、剧团支部、车间支部，只是起保证监督作用，不是指挥，下命令还是要行政首长才行。”

“第四，党委领导是集体领导，不是书记个人领导。没有经过党委讨论的大事，书记不能随便决定。行政上的事由行政决定，书记也无必要去干涉。”

“第五，外行领导内行要有个范围。以前我们讲过外行能领导内行，这是讲得政治上思想上组织上的领导。党委书记、委员有些不懂专业，但可以超脱专业，看到全局，通过党委集体研究作出贯彻党的方针政策的决定或贯彻上级指示的决议。我们说外行能够领导内行，不是要外行去干涉业务，对业务确实不懂嘛。”（《周恩来选集》下卷，第365—366页）

在这里，对于“党领导一切”给予了肯定，同时也提出了诸多疑问，并对“一切”作了种种限制性的解释。但是，这在实际上并未起到多大作用，以至“党领导一切”和“党的一元化领导”的问题不但没有得到解决，反而日益趋于严重。

（三）在“文革”中发展到登峰造极的地步

在“文化大革命”时期，“党的一元化领导”、“党领导一切”的问题越来越严重和突出，以致前所未有地被屡次写进党章，可以说发展到了登峰造极的地步。1969年4月，“九大”党章规定：各级党委要“根据一元化领导”的原则实行领导。1973年8月28日，“十大”党章进一步规定：“国家机关，人民解放军和民兵、工会、贫下中农协会、妇女联合会、共产主义青年团、红卫兵、及其他革命群众组织、红小兵，都必须接受党的一元化领导。”8月24日，王洪文“十大”所作的《关于修改党章的报告》中反复强调了“党的一元化领导”。

在粉碎“四人帮”之后，1977年8月18日，叶剑英《在中国共产党第十一次全国代表大会上关于修改党的章程的报告》中还强调，必须牢牢记住毛主席的教导：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”“十一大”通过的党章，把“党的一元化领导”修改成了“党的绝对领导”：“国家机关，人民解放军和民兵、工会、贫下中农协会、妇女联合会、共产主义青年团、红卫兵、及其他革命群众组织、红小兵，都必须接受党的绝对领导。”

（四）“文革”结束后对“党的一元化领导”提法的使用情况

“文革”结束以后的一个时期，对于“党的一元化领导”之说，不再像以往历史上特别是“文革”中那样强调和大讲特讲了；除“十一大”还有与“党的一元化领导”相似的“党的绝对领导”之外，再没有在党章上规定“党的一元化领导”了。但是，开始时也并没有明确否定“党的一元化领导”的提法，有时还继续使用这一提法，只不过具体使用情况与以往相比有了微妙变化。1978年12月22日，党的十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。”（《三中全会以来重要文献选编》上，第6—7页）

1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中说过：“思想不解放，思想僵化，很多的怪现象就产生了。”“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”（《邓小平文选》第2卷，第142页）1980年8月，他在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第2卷，第329页）从此以后，邓小平就再也没有使用“党的一元化领导”的提法，讲得比较多的则是，要实行“党政分开”，解决“党政不分、以党代政”的问题。

从问题的实质来看，应该说，1982年9月召开的“十二大”就对“党的一元化领导”和“党领导一切”做出了否定性的回应。这突出体现在“十二大”党章和报告不但不再有关于“党的一元化领导”或“党领导一切”之类的规定和解释，而且反其道而行之，做出了这样的规定和解释：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。

三、对“党的一元化领导”的理论分析

从以上对“党的一元化领导”历史演变的考察中，已经可以看出，它经历过曲折变迁之后，实际上早已被否定了。但是，有些学者却认为否定得不妥，至少“党的一元化领导”这个提法在学理上还是科学的、合理的。基于此，我以为，有必要对“党的一元化领导”再作一些理论分析。

（一）“党的一元化领导”的词义本身含糊不清

对“党的领导”这样重大问题的规定或解释，最起码的要求，应该词义清晰、准确，至少不应当有歧义和费解之处。而“党的一元化领导”的词义本身就是模糊不清的。按照辞书解释，“化”有“变化”、“融解”、“熔化”之义；它“作为名词的后缀，附着在名词或形容词性的语素或语素组之后，表示转变成某种状态或性质”。“元”有“要素”之义。（参见《现代汉语规范词典》，外语教学与研究出版社、语文出版社2004年4月第1版，第562、1608页）

照此，把“元”、“一元”和“化”与“党的领导”组合在一起，再与“党领导一切”、“党管一切”、“党政不分、以党代政”、“把一切权力都集中于党委”等等相连接、相贯通，这就再清楚不过地表明，“党的一元化领导”实际上就是：把一切的一切行政事务和具体业务的领导和管理统统转变成某种状态或性质——“党的领导”。这无论是在原则上还是事实上都似乎说不通。

需要强调指出的是，把哲学家们争论不休的“一元，即一个本原”之类抽象而玄虚的哲学概念搬到“党的领导”这种非常现实的或带有实证性的问题上来，恐怕不但无助于人们对问题的理解，反而会使人更加困惑和迷惘。因此，这种“学理”概念在这里还是不用为好。

而且，“党的一元化领导”这个提法已经在几十年的实际使用过程中被赋予了确定的内容，再要使用它，不管费多少口舌和笔墨去加以解释，也很难避免以其名乱其实，陷入“党领导一切”、“党管一切”、“党政不分，以党代政”等的窠臼而不能自拔。恩格斯在谈到政治经济学时说过：“政治经济学总是满足于照原样采用工商业生活中的用语，并用这种用语来操作。在这样做时，它完全没有注意到，它一定会因此被限制在这些用语所表示的观念的狭隘范围之内。”（《资本论》第1卷，英文版序言第26页）这对我们反思“党的一元化领导”具有重要的方法论意义。

（二）对“党的一元化领导”的理性反思

前面对“党的一元化领导”所作的历史考察基本上限于主要事实的罗列，如果对此再作冷静的理性反思，那就会更加清楚地看出否定“党的一元化领导”之说的合理性了。这里大体上与前面所说几个阶段相对应，做一些简要的解读。

1.从源头上分析，在民主革命时期，“党的一元化领导”问题出现伊始，就是同“党政不分，以党代政”、“党管一切”、“党领导一切”难分难解，紧紧联结在一起的。当时就强调，“党的一元化领导”，“应当表现在领导一切”。而且，在同一个时期，既有对“党政不分”、“党管一切”的否定，也有对“一元化领导”、“领导一切”的正面肯定，前后不一，相互矛盾。

2.建国后基本上沿袭了革命战争年代的那一套，并以党的文件的形式，明确把党的领导的“一元化”与“党政不分”相提并论，给予了正面的规定。然而，往往又感觉到，这是一个没有解决好的问题，疑虑重重。这集中反映在周恩来在1962年的那篇讲话中。他对“党领导一切”，虽然在原则上继续予以肯定，但同时也提出了诸多疑问，并且在实际上对“党领导一切”从各种不同角度做一系列限制。这种限制主要包括：

（1）在领导的“范围”上，党的领导只限于管“大政方针”，实际上也就是说，党的领导是政治领导，管大事，管“大权”，而不是具体业务的领导，管小事，管“小权”；

（2）在领导主体上，党的领导是作为集体的党组织的领导，而不是党员个人（书记）的领导；

（3）对上下级做了区别，实际意思是说党的领导主要是指中央和地方党的委员会，像党支部这样的基层党组织就只有保证监督作用，而不起领导作用。

所有这些意见，都是中肯的，很有针对性的，但在实际上未能改变“党领导一切”和“党的一元化的领导”的问题日趋严重的现实。

3.在“文革”时期，“党的一元化领导”问题的真相和实质表现得淋漓尽致。如果说这个问题从民主革命时期提出一直到建国以后曲折演变的几十年间，时而这样解释，时而那样解释，时而肯定，时而否定，其真相和实质显得比较模糊，捉摸不透的话，那么，到了“文革”大动乱时期，经过党的最高领导机关的“权威”阐释和发挥，反复告诫全党必须坚持和加强“党的一元化领导”，并强调“党的一元化领导”“应体现在”“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”，还一而再、再而三地把这一套规定在党的总章程——党章之中。

4.“文革”结束以后，很快进入了拨乱反正时期。此时，对于“党的一元化领导”，虽然也有所肯定，至少没有明确加以否定，但是在提法的使用上却有所变化。这主要表现在提得越来越少，即使提到了，也往往在字里行间显示出有所保留，一度出现了比较复杂的局面。十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企”，对“党的一元化领导”虽然做了正面肯定，但重点却在强调“解决党政企不分、以党代政、以政代企”问题，这实际上是自相矛盾的。

前面提到的邓小平那两次讲话，对“党的一元化领导”的表述很微妙，并未给予正面肯定。

5.“党的一元化领导”提法的实际被否定。从党的“十二大”开始至今的历届党章和政治报告，不再提及“党的一元化领导”和“党领导一切”。特别值得注意的是，“十二大”党章和报告，不但没有再提“党的一元化领导”和“党领导一切”，反而破天荒第一次对党的领导做出了这样的概括：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，用以取代“文革”中几届党章关于“党的一元化领导”的规定。这实际上表明，以党的全国代表大会这种最高领导机关的最高权威，对“党的一元化领导”和“党领导一切”给予了根本性、实质性的否定。

（作者：中共中央党校教授）

（本文责任编辑 刘爽）

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