邓小平与村民自治的宪法精神

当前，新的村民自治改革首先应回归村民自治的宪法精神。但鲜为人知的是，作为起草八二宪法的最高领导人，邓小平实际是村民自治入宪的首要推动者，他更从政社分开、党社分开、权力下放、发展基层民主等角度提供了村民自治最重要的思想基础，他的有关论述也是对于村民自治的宪法精神的最重要、最深刻、最权威的阐释。本文以史料为基础，着重追述邓小平的这些重要贡献和重要思想的历史原貌。

实行村民自治是我国政治体制改革的重要组成部分。自八二宪法第一百一十一条规定我国实行村民自治制度以来，这种最重要的基层民主既获得了长足发展，又遇到了许多新情况、新挑战、新难题，亟需研究、展开新的重大改革。新的村民自治改革不仅需要与时俱进，而且首先需要回归村民自治的宪法精神。认真研究、准确理解村民自治的宪法精神，依宪纠正村民自治领域的严重偏差，依宪校正村民自治的改革发展方向，依宪推进新的村民自治改革，这是新一轮村民自治改革的首要基础工程，也是决定整个村民自治兴衰成败的最重要的基础工程，尽管这远未解决村民自治的全部重要问题。

邓小平是起草八二宪法的最高领导人，他提出了一系列关键性的指导思想，做出了一系列重要工作部署，所以八二宪法又被称为“邓小平宪法”。1981年7月，邓小平亲自提议由彭真直接抓修宪工作，这既反映了他对彭真的高度信任，又反映了他们的民主法治思想的高度一致，也是最终推动村民自治入宪的关键环节。众所周知，彭真在推动村民自治入宪的过程中发挥了关键作用，但鲜为人知的是，邓小平才是村民自治入宪的首要推动者，邓小平提供了村民自治的最重要的思想基础，他的有关论述也是对于村民自治的宪法精神的最重要、最深刻、最权威的阐释。从总体上看，邓小平和彭真是村民自治的两大奠基人，邓小平是幕后总指挥，彭真是前方总指挥，他们共同阐述了村民自治的宪法精神。邓小平的这些鲜为人知的重要贡献和思想对于我们完整、深刻、准确地理解村民自治的宪法精神至关重要。本文拟以史料为基础，着重恢复和阐述邓小平的这些重要贡献和重要思想的历史原貌。

政社分开、村级去政府化与村民民主自治

村民自治入宪是从邓小平着力推动政社分开和基层民主开始的。村民自治入宪的过程和其中的言论深切地展现了村民自治的宪法精神。

中国古代是“皇权不下县”。民国时期政府权力触角开始下延到乡。1958年后我国农村采取“政社合一”体制，公社、大队、小队既是三级经济组织，又是三级基层政府组织。村级组织（大队、小队）从此成为一级政府。在这种全能政体之下，根本就不可能有村民自治。因为在村级组织兼负政权职能的情况下，村民只能按照政府行为原则，下级服从上级，根本就不可能独立自主地决定自己的事务。反之，如果终结“政社合一”，实行政社分开，即把政府组织与经济组织剥离开，回到人民公社以前的乡政府是政府组织、不是经济组织，合作社是经济组织、不是一级政府组织的状态，那就是在农民个人与国家之间留出了一个社会自治的空间，这就有可能实行乡村自治。

对于邓小平来说，这种乡村自治只应是农民当家作主。所以，虽然他不是“村委会”、“村民自治”等具体的民主形式和名词的提出者，但他仍欣然接受了它们，因为这正是他的意向之所在。以村委会为主要形式的村民自治是在起草八二宪法的过程中，在邓小平、彭真的共同推动下提出来的。1980年8月，邓小平提出了全面修宪的建议。他当时就强调：“要使我们的宪法……能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”1981年6月《若干历史问题决议》又进一步提出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”

着重发展基层直接民主，这是当时修宪的一个基本精神。这方面的最大突破就是确立了农村民主自治的宪法制度。这一突破是从邓小平否定政社合一、主张政社分开开始的。1981年9月2日，邓小平在政治局会议上首次提出：“农村还有一件事，就是政社分开，这件事情要做，不能太迟。”①这就是走向村民自治决策的历史起点。10月3日，彭真在阐述修宪问题时也说：“基层政权怎么搞？包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织，用经济办法管理；一个是政权，用行政的办法，行政命令是要执行的。这两者根本不一样。”②显然，这是在贯彻小平讲话精神，但还仍未提出村民自治。

1982年1月11日，邓小平批阅胡乔木关于恢复乡政府和村长问题来信。信中建议：“在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村普遍恢复乡政府、恢复村长（人民公社、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变）。”并指出：“在农业生产责任制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的。”③对此，邓小平批示：“我赞成乔木同志意见。”④恢复乡政府和村长，生产大队和小队不再兼负政权职能，这是村民自冶的前提。但这还不等于已提出村民自治，这才又有了后话。

1982年2月，彭真领导的修宪工作团队提出了宪法修改草案讨论稿。虽然笔者没有看到这份内部讨论稿，但已知道，在此之前，彭真在给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》（1981年12月19日）中，曾对修改草案初稿中的主要问题作了说明，其中已有“肯定了政社分开的原则。政社分开以后，农村以现有的大队为单位建乡”这项内容。⑤但在这里仍未讲到农村基层民主，而这正是邓小平所要的政社分开的核心内容。

于是，我们看到，1982年2月17日，邓小平在同彭真、胡乔木、邓力群谈对《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》的意见时严肃指出：“政社分开问题要说，现在的宪法草案没说，只说人民公社是经济组织，要说清楚。”⑥显然，如果从字面上看，“只说人民公社是经济组织”，这就是已排除“人民公社是政治组织”，因而也就已是“政社分开”了。但从邓小平一贯主张农村民主选举（见下节）的思路看，只到这一步还不能算是“政社分开”，还要讲到农民通过一定的民主形式当家做主，那才是使农村基层组织真正摆脱“下级服从上级”的政府组织原则和“政社合一”体制，也才是真正实现了“政社分开”。换言之，邓小平的“政社分开”包括农民当家作主这个核心内容。邓小平要求讲清农村民主制度，否则就是仍未在实质上讲到政社分开问题。邓小平在这次谈话中总共讲了七点修宪意见，其中第三点就是这一条，可见其份量之重。

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