依法执政与司法审查关系的法理解读

摘要：从某种角度来看，构建和谐社会就是要对国家中的主要权力以一种制度化的方式进行引导和规范，以形成一种国家权力秩序。就我国而言，中国共产党的执政权是历史选择，人民赋予的。如何规范化、制度化、法治化的执政是当前党和国家非常关注的问题，也是理论上需要予以解答的课题。这需要从依法执政的历史发展逻辑，执政及依法执政的含义和对党执政所依据的法的范畴从法治的角度进行分析，探讨依法执政与司法审查之间的关系，辨析其法理依据，就目前而言将执政行为进行分解是解决依法执政与司法监督关系的一条现实路径。

关键词：和谐；依法执政；司法监督；法理依据；方式

中图分类号：Ｄ９２６．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０２－００９３－０４

收稿日期：２０１０－１１－０９

作者简介：廖原（１９７３—），男，壮族，广西南宁人，广西政法管理干部学院法律系副教授，法学博士，研究方向为宪法学与行政法学。

人类社会对和谐状态的追求都是通过建立相应的规则，并通过对规则的创建、实施或革新、变更、解释等途径来实现的。构建和谐社会就是要对国家中的主要权力以一种制度化的方式进行引导和規范，以形成一种国家权力秩序。就我国而言，中国共产党的执政权是历史选择，人民赋予的。如何规范化、制度化的进行依法执政是当前党和国家非常关注的问题，作为一种重要的社会规则，法也就理所当然的成为和谐社会发展的关键要素。因此在新时期实行依法执政是中国政治文明的历史发展逻辑使然，是法治的要求，也是我国在构建和谐社会中的必然要求。从党的执政理念发展来看，“从依法治国到依法行政再到依法执政的提出，绝不仅仅是字面上的一次又一次凝练，它们把治国方略、执政方式以及领导方式等提高到了一个新阶段、新水平和新境界，具有深刻的内涵。”［１］“依法执政”，是实现党的领导的基本方式，指执政党按照宪法和法律确定的国家政权运作方式来掌握国家政权的执政方式，使党的领导方式和执政方式符合法治原则，使党的执政活动在宪法和法律范围内进行。依法执政要求中国共产党依据宪法和法律而不是执政党的政策执政；要求执政党通过法定的国家政权组织形式而不是直接通过政党组织的形式执政；要求执政党的执政行为必须符合国家政权运作方式的要求，而不能脱离国家政权运作方式。“依法执政需要落实执政责任。责任是法治的生命，无责任即无法治。依法执政是一个重大的法治问题”，［２］这就要求依法执政，必须在法治的框架内，接受法律的监督，司法监督理所当然是不可缺失的一环。

一、依法执政的含义

要认清何谓依法执政首先应当了解执政的含义。从中国共产党的领导方式来看，主要是在政治、思想和组织上进行领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施党对国家和社会的领导。因此，我们讲党的执政，就是运用正确的理论、路线、方针、政策、策略，采取科学的制度和方法，支持和保证人民当家作主，有效治党、治国、治军，带领各族人民建设社会主义现代化国家的一系列活动。有学者曾经对党的执政方式进行过专门的论述，他们认为在依法治国条件下，党的执政方式的实现形式应是通过立法和完善相关法律制度，确立共产党执政的法律地位并使党的领导活动纳入法制化的轨道，把某些党规转化为国家法律，把目前党对人大的领导从“外在领导”转变为“内在领导”，同时通过制度创新，使人民代表大会成为名副其实的国家权力机关，通过人民代表大会制度实现党的领导。笔者认为上述论断虽没有明确指出党的执政方式就是依法执政，却包含了依法执政的全部要义，那就是确立法律的权威地位，使党在法律允许的范围内活动，这可以看作是依法执政内容的一种理解，当然依法执政在执行层面上的具体内容还包括依法决策、依法管理、依法监督等等。由此笔者认为所谓依法执政，是指将执政党（在我国就是中国共产党）的一切执政活动纳入法治的轨道，各级党组织和党的领导人严格按照宪法与法律规定的范围、程序、时限和手段行使执政权力，既不得越权和滥用职权，也不得失职，一切执政行为都必须接受宪法和法律监督。随着贯彻落实十六大精神的深入，依法执政已经成为中国共产党在新的历史条件下领导全国人民实行依法治国、建设社会主义法治国家的核心和关键。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。不是由党包办代替国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等直接管理国家生活和社会事务。依法执政的主体为党的代表机关，包括了中央和地方各级党的委员会；国家各级机关，包括权力（立法）机关、行政机关、司法机关（法院和检察院）、军事机关等行使国家各项权力的机关。依法执政的客体是国家的各项重要权力，包括立法权、行政权、司法权和军事权力。而依法执政的内容就是执政权与国家中各项权力配置所形成的职权与职责之间的各种关系的总和。

二、依法执政的前提——有法可依

依法执政的具体运行，首先要解决有法可依的问题。自中国共产党第十一届三中全会以来，经过 ３０ 多年的努力，我国立法工作取得了重大成就，我国已有了一部基本适应新时期国情的宪法，有了刑事、民事和行政等方面的基本法律，有两部特别行政区基本法，还制定了一大批经济、科技、教育、文化、卫生、国防、环保等方面的法律法规。到目前，我国现行法律已达 ２００ 多件，行政法规 ６００ 多件，地方性法规８０００多件。从总体上讲，我国政治、经济、社会生活的重要方面已基本上做到了有法可依。作为依法执政基础的法就是国家中的最基本法——宪法。依法执政的法律关系最主要的体现在宪法当中，由宪法予以调整和配置，使执政权与国家各项权力和谐运行，从而形成和谐的权力关系。“在人类政治文明的发展历程中，宪政可能是迄今为止最能够把人权、自由、民主与法治相统一的价值理念，也可能是最有利于保证社会秩序和国家秩序的制度形式设计。”［３］我国的宪法典在序言中通过对历史经验的总结，确立了四项基本原则、宪法的指导思想。也就是说，我国宪法典实际上通过序言把党的执政地位，以及党的执政权与国家中各项权力的关系做了原则性的规范，对执政目标进行了确定。宪法给党的依法执政确定了根基。当然作为宪法而言，基本性与原则性是其特征，虽然在对国家各项权力的行使机关以及这些机关的组织形式和职权、职责进行了概括，但是并没有对执政党的执政权与其他各项国家权力进行基本的划分，这在一定程度上带来了规范执政权的宪法困惑。

在宪法确定的框架内，虽然我国的法制建设取得了长足的进步，但同时，我们应清楚地认识到，法律体系的建构和完善，同样需要与时俱进。不可否认，我国现有的法律体系在完整性、统一性、协调性、效率性、公正性等方面较具体的法律价值层面与技术层面与依法执政对完善的法律体系的要求尚有一定距离。如：我国尚有不少法律空白，无法可依的现象在某些领域仍然存在；有些法律条文过于抽象，不便操作；有些法律不够完善等等。面对新世纪适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，党的十六大报告指出：“加强立法工作，提高立法质量，到２０１０年形成中国特色社会主义法律体系。”报告还在不同部分、不同段落对立法工作提出了具体而明确的任务和要求。未来几年我国的立法工作任务重，责任大，我们应着重在切实提升体系的完整性、统一性、协调性、效率性和公正性等方面下功夫，不断提高立法质量，努力构建一个体现较高文明的新的法律体系，为我党的依法执政提供强有力的法律支持。现行《宪法》序言规定：共产党作为执政党，必须以全国人大制定的《宪法》为“根本的活动准则”。宪法第５条规定：“党不得有超越宪法和法律的特权”。然而，除了宪法外，规范党的具体职能和执政程序的法律法规少之又少。就宪法而言，也规定得不是很详细、具体。如果没有一部明确规定党的具体职权和执政程序的法律，如何规范党在宪法和法律范围内的活动，如何协调执政权与国家其他各项权力之间的具体关系，这在客观上是难以衡量的，在实践中也是难以做到的。因此，对于宪法的短缺，即没有明确规定党的职权范围和活动程序的前提之下，我们的进一步方向就应当在法律范畴内，依据宪法的基本原则及精神做出明确的规定，使依法执政真正有法可依。目前，我们执政党一直通过制定重大决策与政策，订立党内规范文件的形式来对中央及地方各级党组织的行为进行规范。江泽民同志曾经提出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制，防止决策的随意性。”这表明党的领导人对于正当程序有了新的认识，党在获得执政权的合法依据的基础上，对于其执政的行为也应采取合法方式来行使，其中程序合法是其中的关键步骤。党通过建立一定的制度与机制来完善执政权的代表性，我国将“三个代表”的重要思想写入宪法中，就是要通过这种代表人民利益和社会发展方向的机制，来树立其执政地位的合法性。也就是说党的各项政策和决策的制定出台，均是广大人民意志的抽象转化过程。这种过程完全可以进一步地深化为国家的法律，也就是把人民的利益作为了连接执政权与国家各项权力的关系纽带。我们认为国家法律应是规范化、法律化的党的政策。法律和政策之间虽然存在形式上的不同之处，但是实质上都起到了规范的作用。关键问题在于能够培养出一种法治的土壤，而不是拘泥于法的形式，这一点从存在不成文法传统的国家如英国的法治状况中可以比较清晰的看出。因此，我们一方面要出台明确规范主体，即执政党所具权力义务关系的法律规范，另一方面要规范好党的执政行为，譬如政策的制定如何纳入到法治轨道上来，毕竟党的政策在党的执政行为中处于核心的地位，执政党是通过政策来指导各级党组织和全体党员行为的。

三、对党依法执政司法监督的法理依据

执政党的各种组织及其成员总是处在各种不同的社会、经济、文化的环境当中。无论是作为单个的人还是一定的组织，其在社会上均是一个“理性人”的角色，其行为难免会有寻求个人或团体利益的倾向。缺少制约和权威法律的规范会给这些个人和团体带来利益寻租的空间。仅仅通过宣传或教育来要求他们完全以人民利益至上的观念作为其自身一切行动的指南，难以实现权力规范运行的效果。当然我们能屡屡看到党和政府部门的高级领导因为违法违纪的行为受到司法机关和党的纪律检查部门的惩处，而且党中央也明确表示不怕暴露涉及高层的腐败行为，但是笔者认为从制度层面上来看我们的监督制度存在缺陷是腐败案件频发的重要原因。倾听人民群众对党的批评声音，将党的利益置于人民利益之下，这是取信于民的关键。“三个代表”思想的核心是党必须代表最广大人民的根本利益，这就要求党的利益服从于人民利益。党要做的是将自己利益与人民利益完全统一。加强党的领导，巩固党的执政地位，不是处在执政地位的党自己说了算，而要看人民是否认可你的执政行为。所以执政党执政的正当性与合法性由司法予以监督是合乎逻辑的。“法治的主体不是单一的国家、政府、政党，也不是社团、法人、作为自然人的社会成员，而是包括这些成分在内的整个社会活动主体，它们之间是彼此独立、彼此依赖、彼此制约又彼此合作的，体现了一种以双向互控为基础的多重互控关系。”［４］（ｐ４）在笔者看来依法执政还涉及到一个政治与法治的关系问题 ，对于政治范畴的问题，司法应给予尊重，不能予以干涉，但是什么是政治问题是一个很难区分清楚的问题，有学者认为政治的基本价值目标是为了在人类的公共生活中建立有效的秩序，［５］政治归根结底其实其核心内容是一种权力关系的问题，我国对政治与法律的关系在传统理论中都是强调法律服从于政治的。当然，宪法具有较强的政治性，可以说是调整政治的法，但是就我国而言，在作为宪法监督机关的全国人民代表大会及其常务委员会的宪法监督还不能切实对一些执政中的违宪问题进行监督的条件下，宪法中的一些权力配置还不能完全到位，如司法权的独立性问题。我国的司法机关的独立性是有限的，其有限性就在于与行政机关和权力机关之间的关系并未能很好的厘清，而且拘泥于我国具体国情与政治环境的影响，不可能作到如同美国等西方法治发达国家那种程度的司法独立，但是对于西方法治发达国家的有益经验，应当予以参考和借鉴。

司法监督要取得实效，司法独立性是关键所在，这也是取得司法公信力的核心要素。关于司法独立，德国学者将其具体界定为八个方面：⑴独立于国家和社会间的各种势力；⑵独立于上级官署；⑶独立于政府；⑷独立于议会；⑸独立于政党；⑹独立于新闻舆论；⑺独立于国民时尚与爱好；⑻独立于自我偏好、偏见与激情。从中不难看出，司法独立意味着一个社会中特定司法实体的法律自主性，而这种自主性以排除非理性为内容、为标志。所以司法独立的含义为：经国家确立的中立机关及其工作人员在按法定程序和方法对冲突事实实用法律的过程中排除任何非理性干预的法律自律性。我国的司法机关无论从理论上还是实践中都缺乏独立的空间。从中外学者的观点来看，司法独立可分为三个层次：第一层就政治层面而言，司法独立指司法权独立；第二层含义是法院独立，法院独立是司法独立的制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立；第三层含义是法官独立，即独立与法官之间自主性，法官独立是司法独立的最高形态。在政治层面和法院独立层面，我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但与此相应的体制并不完善、合理，实际上司法常受到政府權力的干扰。而在第三个层面上，虽然我国法官法第８条与其他相关法律规定为法官独立行使职责提供有力保障，并已正式签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判。但实际上法官并未能够真正独立。不论从法院的内部结构还是从审判方式来看，包括上下级法院的关系及法官和法院的关系，中国的司法制度基本上建立在行政化机构设置与管理，司法为党和政府的管理服务的观念上，法官独立在整个制度中并没有得到承认。

从现实情况来看，所有的国家机关都是在党的领导下，关键的人事权限由党的组织部门来决定，因此司法机关的独立性不但要接受党的领导，还有权力机关、行政机关的干预。其依法独立行使审判权的法律地位并不乐观。但作为“法治的理论是从逻辑上分析法治的各种要素与条件及其存在与展开的各种可能情形；特别是其在理想状态下的各种可能情形；而法治的实践则是在具体的现实境况当中法治理论的具有真实的可行性的操作与运行。因此，理论中的法治不一定具有现实的可行性，也不一定就可以付诸实践，而法治的实践运作必定要对法治的理论进行一定程度的修正与选择。因此，理论与实践是有一定的距离的。但中国法学者与法律人通常忽视二者的差别，”［６］（ｐ３－４）我们认识法治是一个复杂渐进的过程，不能简单地认为法治不过就是一些制度的建构或者移植，它也不是执政党和政府自上而下的推行或国家主要领导人发出的号召进行推行就能实现的。依法执政与司法监督均应首先确立法律至上的观念，建立起一种对法律的虔诚信仰，这是依法执政与司法监督关系的逻辑结合点，否则就只能是一种乌托邦似的幻境。世界各国的法治模式均有其自身的特点，但是法治的精神即对法的信仰是共同的基础。因而我们有必要从历史与现实、理论与实践、进化与建构、信仰与理性等多种维度来探析依法执政与司法监督的辨证关系。

四、对依法执政进行司法监督的方式构想

对于依法执政与司法监督的可能性探讨，必须按照宪法的框架和法治实践来进行。要对依法执政进行司法监督，有两个方面的问题必须解决。其一是必须要从法律上对执政行为进行分解，也就是要将执政法制化。其二是要进行司法体制改革，确保司法的相对独立性。

（一）执政行为的法制化分解

２００５年颁布的《国家公务员法》将党的机关的工作人员也纳入到该法的规范之中，这给我们一种思路，在目前难以制定出一部执政法或政党法的情况下，是否可以将执政行为分解开，将其不同的执政领域进行部门法化。如，可以把党对于行政机关的领导关系纳入行政法律关系范畴，由行政法予以调整，以改变当前这种由党委决策政府执行的事项，最终由政府承担行政责任的尴尬状况，党委应对其决策的违法及失当承担行政责任。把执政党对于国家权力机关的领导关系纳入宪法等基本法中，形成一种互相监督的良性关系，处理好领导权与监督权，政治领导与宪法监督的关系。把执政党对于军事机关的关系则纳入军事法律法规中进行调整。在以上法律条文中必须明确领导的职责与义务、程序、以及相应的法律责任。另外，把对于经济和社会生活关系的指导和领导关系也分别由该方面的相应法律关系进行调整，将党的执政行为全面纳入法治轨道，覆盖各种法律关系，这样就形成了一套依法执政的法制保障体系。这样为司法对执政进行监督开辟一条可行的途径，但是目前即使是行政行为我们也没有进行全面的监督。从理论上来讲执政行为似乎更倾向于抽象行为，所以进一步而言，党的组织制定的政策等规范性文件应视其性质纳入到司法，使其具有抽象行政行为的监督职能，并将政策纳入审查体系当中。但司法过多对于政治问题的介入显然并不合适，或者说由普通法院来予以监督并不合适，这种审查可以考虑纳入到宪法监督之中，这就要求我们能在理论和实践中建立一套区分执政行为的标准而将普通司法监督与宪法监督的界限划清。

（二）司法體制的完善

我国宪法对于司法的独立性有明确的规定。关键的症结在于在具体制度建构中没有贯彻落实。《公务员法》虽然将党的各级机关中的工作人员进行了法的规范。但是这也同时带来了一定的法治困境，将其纳入内部行政管理关系当中，排除了司法进入的可能。而且该法还将法院与检察院的法官、检察官也纳入到公务员体系当中，把司法人员行政化，这是该法的缺陷，难以体现司法独立性。目前的情况是司法过于地方化，要改变这一状况，就必须将党对司法机关的组织领导权进行一定的分配，地方执政机关不应享有对司法的组织权和人员控制权，这些权力要收归中央，而中央也不能直接任命司法机关的负责人，而应通过最高权力机关以法定程序进行决定和任命。另一个重要的方式就是改变各级执政机关、人大机关和行政机关对于地方法院的干涉，将司法机关的设置与行政区划适当的分离，破除地方各级国家权力机关对司法的干扰，实现人、财、物的供给与地方脱离，地方司法机关的人员、经费等统一由中央以制度化、规范化、法制化的方式来解决。

法治的要义在于对权力的制约和规制，如何正确处理依法执政与司法监督之间的关系，其实质就是如何对权力进行监督与制约的关系，也是确保党的依法执政的行为合法性的制度基础，通过权力法治化运行，来构建和谐的权力关系，是实现宪法确立的依法治国方略的现实路径。

【参考文献】

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［２］袁曙宏．党依法执政的重大理论和实践问题［Ｊ］．法学杂志，２００６，（０２）．

［３］蒋传光，李乾宝．依法执政的宪政价值阐释［Ｊ］．学习与探索，２００７，（０３）．

［４］［６］姚建宗．法治的生态环境［Ｍ］．山东人民出版社，２００３．

［５］周光辉．政治文明的主题：人类对合理的公共秩序的追求［Ｊ］．社会科学战线，２００３，（０４）．

（责任编辑：徐虹）

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