我国出版政策法规40年回顾

【摘 要】 出版政策法规作为出版行业发展的依据和保障，从一个侧面反映了改革开放40年我国出版业不同发展阶段的方向和重点。文章通过对1978—2018年间我国出版政策法规的统计、梳理和分析，归纳了出版改革不同阶段出版政策法规的特点，并对重点政策法规进行述评。

【关 键 词】出版法规；出版政策；出版体制改革；改革开放

【作者单位】包韫慧，北京印刷学院新闻出版学院；何静，北京印刷学院新闻出版学院。

【中图分类号】G231 【文献标识码】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.17.003

出版法规是调整出版活动中各种社会关系，保证出版活动中公民、法人的合法权益以及社会公共利益的法律规范的总称。广义的出版法规主要包括宪法、法律、法规、规章、规范性文件、国际条约、协定和法律解释等。出版政策是一定历史时期出版活动的方针、原则和准则，通常表现为国家机关制定的决定、决议，发布的意见和通知等，具有较强的时代特色，可以根据环境的变化不断修正、补充和完善，相对法律法规数量众多、灵活性强、稳定性弱和时效性短。出版法规与出版政策共同为出版活动提供框架、范围、准则和依据，在不同阶段推动和保障出版业的发展。文章以1978—2018年间我国出版政策法规的演变为视角，从一个侧面反映改革开放40年我国出版活动的变化。

一、出版政策法规40年概览（1978—2018年）

据不完全统计，1978—2018年指导我国出版活动的相关政策法规共1168个，其中，宪法1部，法律1部，相关法律10部，加入或签署的国际条约11个，行政法规37个，部门规章195个，政策及规范性文件913个。

文章以出版体制改革为主线，将改革开放40年划分为四个阶段，并对出版政策法规进行梳理，主要分为1978—1991年、1992—2002年、2003—2009年和2010年至今。虽然1978年是一个研究起点，但并不是出版政策法规的起点。

1.阶段数量分布情况

从阶段发布总量上看，我国出版政策法规1992—2002年最多，1978—1991年次之，另两个阶段相差不多；从年平均发布量上看，1992—2002年仍为最多，其他三个阶段基本持平，见表1。这其中有各阶段年份数量的影响，也有特点的差异。1978—1991年是我国出版业恢复生产与发展的阶段，法律法规待建，需要依靠众多细分的规范性文件调整和规范出版业。1992—2002年是我国出版改革的推进阶段，出版法制体系待建，政策与规范性文件可以实时跟进以调整改革中遇到的问题。改革的后两个阶段主要是对已有出版法规进行修订和补充，在出版政策层面对改革给予指导，不如前两个阶段的政策法规数量多。

表1 各阶段出版政策法规数量

阶段数量年平均数量

1978—1991年30922

1992—2002年49345

2003—2009年18627

2010—2018年18020

2.政策法规类别情况

根据政策法规文件主要调整的领域，笔者将其分为16个类别，详见图1。综合管理类的政策法规文件数量最多，这主要是由于该类范围较宽，不能归入其他类别，又不宜单独为一类的政策法规文件均放在本类下，比如，综合类法律法规文件、出版单位管理、计财和推荐评选等。图书类次之，其中教材教辅占了约三分之一，教材教辅一直是出版领域的重要组成部分，受关注程度较高。著作权领域的法律法规调整各方利益关系，在出版法规中占有重要地位。出版体制改革始于图书发行体制改革，入世后开放的领域也是分销市场，所以有众多政策法规围绕发行展开。

3.各阶段政策法规类别情况

从时间维度来看，每个阶段的综合管理类政策法规都占比最大，图书和报刊类政策法规随着时间的推移占比越来越小，音像电子与网络出版类政策法规占比逐渐增多又减少，数字出版类政策法规只集中在最后一个阶段，著作权和出版改革类政策法规在每个阶段都占有一定比重，规划计划和项目基金类政策法规占比越来越大，详见图2。这些特点体现了出版业态、出版工作和出版管理在不同阶段的不同侧重。

1978—1991年图书、发行和内容监管类政策法规比重较大，图书及发行既是出版恢复生产的重点，也是改革的重点。1992—2002年著作权、标准规范类政策法规比重较大，这一时期国家颁布、修订了一系列出版法律法规，尤其是在著作权方面，同时，制定了相关的标准规范。2003—2009年公共服务类政策法规从无到有，新聞出版主管部门面向全国推出了一系列服务性工程。2010—2018年数字出版类政策法规比重较大，随着数字网络与信息技术的飞速发展，数字出版有关政策文件相继颁布实施。

图2 各阶段政策法规类别占比情况

二、出版政策法规建设起步（1978—1991年）

1.《著作权法》颁布实施，著作权保护制度正式确立

党的十一届三中全会以来，著作权立法工作紧锣密鼓地进行着。1979年4月，国家出版事业管理局提出建立版权机构、制定版权法的报告被批示，版权法开始着手草拟。1981年发布的《加强对外合作出版管理的暂行规定》第一次明确提出在对外合作出版中保护我国作者和出版者的权益。1984年和1985年，文化部先后颁发《图书、期刊版权保护试行条例》及《图书、期刊版权保护试行条例实施细则》，这是中华人民共和国成立后第一个与著作权有关的条例，它的颁发进一步推动了我国著作权保护制度的确立。

1985年7月，文化部下设的国家版权局负责相关政策法规的制定与实施。从1986年开始，我国在全国范围内设立版权管理机构，同年4月通过《中华人民共和国民法通则》，第一次以法律形式确认了对著作权的保护。

1990年9月，《中华人民共和国著作权法》正式颁布，1991年5月，《中华人民共和国著作权法实施条例》发布。《中华人民共和国著作权法》及《中华人民共和国著作权法实施条例》于1991年6月1日开始实施。自此，我国著作权保护制度正式确立，标志着我国出版法规进入有法可依的新阶段，著作权及相关权益受到全面保护。1991年6月，国务院颁布《计算机软件保护条例》。这几个法律法规的颁布与实施对我国出版法制建设具有重要意义。

2.出台政策推行出版体制改革，出版业逐步被盘活

我国出版体制改革中起步最早的是图书发行业。1980年12月，国家出版事业管理局发布《<建议有计划有步骤地发展集体所有制和个体所有制的书店、书亭、书摊和书贩>的通知》，开始探索多种所有制成分的书店经营形式。随后，国家出版事业管理局发出《关于改善出版社自办发行的意见》（1981年）、《关于图书发行体制改革工作的通知》（1982年），逐步开始图书发行体制改革。

1983年6月6日，中共中央、国务院做出《关于加强出版工作的决定》，这是新时期出版工作的指导性文件，影响深远。文件提出要改革新华书店经营管理体制，发展集体和个体发行网点，逐步形成“一主三多一少”的图书发行网，打破了原有出版的流通格局。1986年，国家出版局连续发布《关于推行图书多种购销形式的试行方案》《全国新华书店改革试行方案》《关于发展集体、个体书店和加强图书市场管理的暂行规定》三个文件；1988年5月，中宣部、新闻出版署发布《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，提出推进“三放一联”。这一系列政策搞活了图书发行市场，解决了买书难和卖书难的问题，为民营书业进入图书发行领域打开了窗口，活跃了图书流通市场。

在出版社改革方面，我国一方面调整社店关系和出版社自办发行，发布《关于试行<出版社和书店业务关系的若干原则规定>》（1980年）、《关于改善出版社自办发行的意见》（1981年）等；另一方面提出“协作出书”，尝试出版业务的开放与合作。1985年，文化部发出《关于在协作出版中需要注意的问题的通知》，希望通过协作出版补充出版力量，盘活出版业务，同时也提出了严禁买卖书号等要求。协作出版的出发点是借助社会力量解决学术著作出书难的问题，给出版业带来一定活力，但由此也催生了书号及刊号的买卖，给非法出版活动带来空隙。从1986年开始，国家出版局发布《关于整顿协作出版工作的通知》《关于缩小协作出版范围的规定》（1991年）等多个文件，对协作出版进行整顿。

1988年中宣部、新闻出版署发布了《关于当前出版社改革的若干意见》，鼓励出版社由生产型向生产经营型转变，对原来的领导体制、经营体制、管理体制、人事体制和分配体制等进行全面改革。1991年，我国发布《关于加强国营书店多种经营管理的暂行规定》《关于出版社自办发行图书的暂行规定》等配套改革文件，逐步盘活了图书市场。

3.发布规范性文件，宏观调控与微观监管相结合

本阶段的政策文件体现了较浓的计划经济色彩，一方面对出版机构总量进行宏观调控，另一方面对出版活动进行微观监管。《关于控制出版新刊物的报告》（1980年）、《关于从严控制新建出版社的报告》（1983年）、《关于压缩整顿音像单位的通知》（1991年）等都对出版机构的结构和布局做出规定。在图书选题和内容管控方面，新闻出版署先后发布《关于重申严禁淫秽出版物的规定》（1988年）、《关于严格控制人体美术图书出版的通知》（1989年）、《关于贯彻执行国务院〈法规汇编编辑出版管理规定〉的通知》（1991年）等文件都对出版内容或选题报批手续进行了限定。

在此期间，出版行业受利益驱动出现了市场乱象。1985年，中宣部发布的《关于整顿内容不健康报刊的请示》要求对滥编滥印的报刊进行收缴销毁与查处取缔。1987年，国务院发出《关于严厉打击非法出版活动的通知》，对非法出版活动做出了具体规定；随后发布的《关于依法严惩非法出版犯罪活动的通知》（1987年）、《关于整顿、清理书报刊和音像市场严厉打击犯罪活动的通知》（1989年）等文件都对监管非法出版活动、肃清出版市场起到了一定作用。

三、出版政策法规体系构建（1992—2002年）

1.形成“一法五条例”，建立出版法制体系

按照依法治国、依法行政的要求，根据出版改革发展的新情况，国务院先后颁布了《出版管理条例》（1997年）、《音像制品管理条例》（1994年）、《印刷业管理条例》（1997年），加上《中华人民共和国著作权法》及《中华人民共和国著作权法实施条例》《计算机软件保护条例》，我国已形成了“一法五条例”的出版法制体系。其中，《出版管理条例》做出了系统、全面的规定，是有关出版工作最基本、最重要的行政法规。

此外，新闻出版总署还出台了《图书质量管规定》（1997年）、《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》（1997年）、《音像制品出版管理办法》（1996年）、《电子出版物管理规定》（1997年）、《出版物印刷管理规定》（1997年）、《互联网出版管理暂行规定》（2002年）等配套部门规章。1992年10月，我国加入《伯尔尼公约》和《世界版权公约》，对外著作权关系基本实现正常化。这些法规规章的颁布保障了出版各环节行政管理有法可依，标志着适合我国出版的法律体系逐渐建立起来。

2.适应入世需要，完善法律法规

为加入世界贸易组织和适应出版业的新趋势、新要求，我国对法律法规及政策文件等进行了全面清理。《中华人民共和国著作权法》于2001年进行修改，更加突出了作者权益，在一定程度上限制了传播者的权利，既与国际接轨，又在国际竞争中给我国作者的权益以保护。

《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《计算机软件保护条例》分别于2001年修改后重新颁布；《中华人民共和国著作权法实施条例》于2002年修改后重新颁布。这些条例的修改主要是落实入世承诺，比如，逐步向外资开放国内出版物分销市场，增加出版物進口有关规定；也适时将成熟的法规内容吸收进条例，比如，《出版管理条例》增加了重大选题备案；又将出版体制改革的成果通过法规的形式加以确定，比如，《出版管理条例》对中小学教材出版、印刷和发行等内容的修改是教材体制的一次重大变革。

修订后的“一法五条例”构建了新的出版法规管理框架，体现了出版政策的定型化、规范化，标志着我国出版管理走向制度化、法律化，是我国出版体制改革不断深化的必然结果。

3.推进出版体制改革，出台相应政策法规

2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，从集团化建设、中小学教材出版发行改革和出版单位内部改革三方面对出版体制改革提出要求。2002年，国家新闻出版总署制定了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》的实施细则及八个配套文件。

在教材体制改革中，1994年，国家教委等4部门发布《关于调整大中专教材价格的通知》；2001年，国务院办公厅转发体改办等部门《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》；国家新闻出版总署下发《关于加强教材发行管理工作的通知》，为进一步深入教材体制改革积累了经验。

此外，国家严厉打击非法出版活动。书号是限制性资源，非出版单位不能获得，且不能重复使用。许多非法出版活动都离不开买卖这种资源，这一直是出版监管的重要领域。我国出版管理部门先后出台《关于禁止“买卖书号”的通知》（1993年）、《关于禁止中国标准书号“一号多用”的规定》（1994年）、《关于禁止“买卖版号”的通知》（1995年）、《关于坚决取缔非法出版活动的通知》（1996年）、《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》（1997年）等文件，一再加强对这些非法行为的监管。

4.明确从业人员要求，重视队伍建设

在出版从业人员要求与队伍建设方面，我国一是制定了《中国出版工作者职业道德准则》（1995年），阐述了出版工作者应遵循的五项道德准则，1997年改为八项道德准则。二是出台了持证上岗及职业资格准入系列文件。1995年，中宣部、国家教委、人事部联合发布《关于在出版行业开展岗位培训实施持证上岗制度的规定》，要求出版单位主要岗位的工作人员必须经过培训并取得证书方可上岗。2002年，国家新闻出版总署下发《新闻出版行业领导岗位持证上岗实施办法》，进一步完善了新闻出版岗位培训与持证上岗制度。在职业资格方面，2002年，国家新闻出版总署制定了《出版专业技术人员职业资格管理暂行规定》，明确了出版业人员从业资格，加强了队伍建设。

四、出版政策法规配套（2003—2009年）

1.组成“一法七条例”，出版法制建设进一步加强

这个阶段国务院相继出台《著作权集体管理条例》（2004年）、《信息网络传播权保护条例》（2006年），“一法五条例”扩展成为“一法七条例”，出版法规进一步加强，特别是《信息网络传播权保护条例》的出台为数字版权保护及数字出版的发展提供了保障。最高人民法院出台了若干侵犯知识产权刑事案件以及著作权民事纠纷的司法解释，出版管理部门颁布、修订并实施了《出版物市场管理规定》（2003年）、《图书质量管理规定》（2004年）、《期刊出版管理规定》（2005年）、《报纸出版管理规定》（2005年）、《图书出版管理规定》（2008年）、《电子出版物出版管理规定》（2008年）、《复制管理办法》（2009年）等多项法规，图书、报刊和音像电子出版物的实施细则进一步完善。2006年，我国加入《世界知识产权组织版权条约》与《世界知识产权组织表演和录音制品条约》，著作权对外交流迈上新台阶。

2.出版单位转企改制，出版体制改革全面推进

2003年以来，在出版发行体制改革试点工作中，21家试点单位创新体制、转换机制，为深化出版发行体制改革积累了经验。2006年7月，国家新闻出版总署《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》出台，提出要“有计划、有步骤地将中央和国家机关所属在京出版社、报社、期刊社逐步转制为企业”，同时对高校出版社转制改革予以指导。

出版单位转企改制是出版体制改革的攻坚阶段，完成转企改制意味着必须改变原有布局，提高产业和资本集中度，整合资源，培育能够发挥市场主导作用的主体。2009年3月，国家新闻出版总署《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中明确了要全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，推动跨媒体、跨地区、跨行业和跨所有制的战略重组。

在发行领域，国家支持非公有资本进入。2003年7月，国家新闻出版总署颁布《出版物市场管理规定》，2004年6月对该规定进行修改，允许个体、私营等非公有资本进入出版物发行领域，打破了公有资本在发行领域的垄断局面。2005年，国务院颁布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励非公有资本进入动漫和网络游戏、书报刊分销和音像制品分销等领域，有利于吸收社会资本，激发出版业活力。

在外资方面，2003年先后，我国发布《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》《中外合作音像制品分销企业管理办法》，我国出版物分销市场向世贸成员国开放。

3.构建新闻出版公共文化服务体系

在这一阶段，出版管理部门推出了一系列公共服务工程，比如，“全民阅读”活动、“农家书屋”工程和民文出版工程等，构建并完善了新闻出版公共文化服务体系的基础格局、工作平台与运行机制。

2007年，中宣部等17部门联合发布《关于开展以“同享知识，共建和谐”为主题的全民阅读活动的通知》，大力倡导、积极引导阅读，营造了健康向上、文明和谐的社会文化氛围。2007年，在农家书屋工程正式实施的第一年，国家新闻出版总署等七部委联合下發《“农家书屋”工程实施意见》。2008年，国家新闻出版总署实施《农家书屋工程建设管理暂行办法》，这些文件推动了农村文化建设，满足了基层人民群众的文化需求，为公众提供了丰富多彩的优秀出版物，加大了公共文化服务力度。

4.注重从业人员培养，提高出版队伍素质

在从业人员职业资格准入方面，2008年出台的《出版专业技术人员职业资格管理规定》规定了非新闻性出版单位的编辑及校对人员的职业资格准入门槛；2005年颁布、2009年修订的《新闻记者证管理办法》规定了报纸、新闻性期刊采编人员的职业资格准入门槛。

同时，我国新闻出版（版权）业全面实施人才兴业战略。2005年，国家新闻出版总署印发《2005—2010年全国新闻出版（版权）人才工作纲要》，其中的素质工程、领军人才工程和高技能人才工程为实现出版事业的持续繁荣和产业的快速发展提供了相应保障。

五、出版政策法规补充与完善（2010年至今）

1.出版法律法规修改与补充，出版法制建设进一步完善

2010年，受中美知识产权争端影响，我国对著作权法进行第二次修改。2012年，为了适应我国社会经济发展和科技进步的需要，我国开始对著作权法进行第三次修改，这是根据我国国情主动做出的修改。

《出版管理条例》于2011—2016年进行了四次修改，《音像制品管理条例》进行了三次修改，《著作权法实施条例》《著作权集体管理条例》《计算机软件保护条例》《印刷业管理条例》等先后进行两次修改，《信息网络传播权保护条例》于2013年进行修改，《出版物市场管理规定》两次修改后重新颁布。这些修改体现了出版体制改革和产业发展的要求，反映了新技术和新业态的管理需要。此外，《使用文字作品支付报酬办法》（2014年）、《网络出版服务管理规定》（2016年）等的颁布，填补了相应领域的法规空白，进一步完善了各项出版业务的法制建设。

2.深化简政放权，促进出版体制改革

根据国务院简政放权、放管结合和优化服务的要求，国家新闻出版总署取消某些行政审批项目，下放监管权限。2016年重新颁布的《出版物市场管理规定》降低了企业准入门槛，加强了事中事后管理。

2018年3月，国家新闻出版广电总局撤销，新闻出版工作划归中宣部。1978年以来，国家出版行政管理机构经历六次变化，与文化部和广电业务相交叉融合。这一过程既有出版政策法规的交叉和衔接，又有过业务管理的矛盾和冲突。新闻出版工作划归中宣部，再一次强调了出版业的意识形态属性，这是出版体制改革的前提。

在投融资和出版集团建设方面，2012年，国家新闻出版总署发布《关于支持民间资本参与出版经营活动的实施细则》，为民间资本从事出版经营活动提供了良好环境和制度保障；同年发布的《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》是指导出版传媒集团发展与改革的重要指南，进一步推动了出版传媒企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组和建立现代企业制度。2015年发布的《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》提出把“引导和规范非公有资本有序进入新闻出版产业”作为六大措施之一，并提出了具体途径。

3.加快发展数字出版，积极推进出版融合

加快发展数字出版，推动传统新闻出版业转型升级，是我国向新闻出版强国迈进的重要举措。2010年8月，国家新闻出版总署印发了《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，从总体目标、主要内容和保障措施三方面进行了说明。随后的《关于发展电子书产业的意见》（2010年）、《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》（2014年）对促进我国新闻出版产业结构调整和发展方式转变起到了积极作用。

2015年，为落实习近平总书记关于媒体融合发展的重要讲话和《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》精神，国家新闻出版广电总局与财政部联合发布《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，推动内容资源的多形式开发、多介质呈现和多频次增值，推进数字出版转型，为传统出版与新兴出版进一步融合发展指明了重点方向和实施路径。之后，国家新闻出版广电总局出台《关于加快新闻出版业实验室建设的指导意见》（2016年），确定了20家出版融合发展重点实验室。

4.推动出版产业走出去，扩大我国国际影响力

推动出版產业走出去，对充分发挥新闻出版独特人文优势，增强国际话语权和提升文化软实力有重要意义。2012年，国家新闻出版总署发布《关于加快我国新闻出版业走出去的若干意见》，这是首次从国家层面对新闻出版业走出去进行全方位布局。2015年，《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》中把推动新闻出版产业走出去作为单独一部分重点强调，明确提出了四项举措。2017年，《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》中提出要加强国际传播能力建设，传播中国声音，展现中国精神，提升中国影响力。随着“走出去”工作的开展，我国在图书翻译出版、内容分发、图书销售、媒体活动、人文交流、人才培养和本土化建设等方面均取得显著成绩。

5.启动项目基金，带动产业发展

本阶段，国家新闻出版广电总局通过各类出版项目基金带动出版产业发展。《民族文字出版专项资金资助项目管理暂行办法》（2010）、《关于新闻出版改革发展项目库2013年度项目申报工作的通知》（2012年）、《关于申报2013年度“经典中国国际出版工程”资助项目的通知》（2012年）、《关于申报中国文艺原创精品出版工程项目的通知》（2014年）、《国家出版基金资助项目管理办法》（2015年）等项目的启动建设，充分反映了新闻出版业改革发展的趋势，适应了新闻出版业的新特点，回应了广大人民群众对不断提高精神文化生活水平的关切和期待。

改革开放四十年来，我国出版法规从建立到逐步完善，出版政策从调整到稳定，成果值得肯定。但总体来看，我国新闻出版立法薄弱、法规规章多但等级较低，并且主要集中在行政管理方面；不同业态、不同主体和不同产业链条环节的政策没有完全打通，这些存在的问题不容忽视。面对改革不断深化的新形势和坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛的新要求，我国出版政策法规还应进一步完善。

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