中国旅游发展笔谈
时间：2022-06-12 11:56:01 浏览次数：次
依法兴旅、依法治旅的时代背景、战略目标与路径选择
戴斌
（中国旅游研究院，北京100005）
十八届四中全会直面社会各界对“法治中国”的提问，从中国特色社会主义理论和具体国情出发，系统回答了依法治国的目标、原则、路径、要点和保障，发出全面建设法治社会的动员令。通读全文，直接涉及旅游的表述在第三部分（三）“深化行政执法体制改革”这一小节中，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府的执法队伍种类，重点在……文化旅游……等领域推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”我们要关注“综合执法”，更要关注如何在科学把握当代旅游发展的客观规律和时代特征的基础上，把全会精神贯彻到“依法兴旅、依法治旅”的产业实践进程中。
一、大众旅游新阶段的时代特征：从封闭的体系走向开放的世界
以国民消费为基础的大众旅游正在从初级阶段向中高级阶段演化，这个阶段的总体特征可以表述为：旅游经济运行正在从一个封闭的体系走向开放的世界。具体可以从以下3个方面把握：第一，旅游已经成为老百姓常态的生活选项。预计2014年国内旅游和出境旅游人次将分别超过36亿和1.14亿，人均出游率接近3次。根据国务院2014[31]号文件，到2020年，国民出游率将超过4.5次，形成一个60亿人次、5.5万亿元的消费市场。正是有了这个市场基础，习近平总书记说，“旅游已经成为人民群众生活水平提高的重要指标”。第二，游客在目的地广泛介入居民常态化的生活空间。过去一提旅游，就是旅行社、导游、景区、酒店。现在，我们去看一看北京的锣鼓巷、成都的春熙路，去想一想纪录片《舌尖上的中国》，就明白了，游客到了目的地已经要求分享本地居民的休闲场所和所有的公共空间。第三，随着智慧旅游兴起，特别是80后、90后一代的年轻人广泛参与旅游活动，以自主、自助、智能为标志的散客化时代真的到来了。2013年，国内旅游市场规模为32.6亿人次，在客源地和目的地跟着传统旅行社的小旗帜走的游客比例分别为1.98%和2.10%。消费主体、消费方向和组织形式都发生了变化，再加上市场主体的创业创新实践，我们必须清醒地认识到：一个开放的旅游世界正在我们面前渐次打开。
二、法治旅游的战略要求：重构以游客满意为导向的旅游行业微观监管体系和以产业健康发展导向的旅游经济宏观调控体系
过去，我们的监管工作抓好旅行社、导游，再加上酒店和景区的标准化，基本就不会出大的问题。就是有问题，也可以“旅游局管不了”回答和交待。当开放的世界摆在我们的面前，再这样说恐怕就不行了。比如三亚的“天价海鲜事件”，明知道游客（散客）的合法权益受损，可是包括旅游部门在内，没有一个部门为此承担主责！也许可以从“三定方案”等依据出发，说明与旅游部门无关，可总是无法摆脱这样的追问：36亿的旅游人次（2014年）包括不包括这几位散客？3.3万亿的旅游收入，包括不包括他们的消费贡献？答案是肯定的！进一步的问题来了，成绩算我们的，问题我们不管，也不愿意管，现实吗？还有人民群众反映强烈的“一日游”、“黑车”、“黑导”、景区涨价、社区参与不足等现实问题，都是摆在我们面前的战略课题。
不是要直面问题吗？在新的历史时期，根据“法治中国”的要求，我们恐怕不得不回答“需要什么样的国家旅游局”这个问题。一个极端是回到过去，依法治旅仅仅局限于旅行社组织的团队游客；另一个极端是把所有离开惯常生活环境的异地旅行者都纳入旅游行政主管部门的监管范畴。我看这两个极端都要不得，也走不通。封闭的世界是回不去了，而依照泛在的旅游消费搞“旅游法庭”“旅游警察”也是行不通的。怎么办？过去6年，中国旅游研究院配合监管部门连续对全国60个城市的游客满意度进行了跟踪调查和监测，效果不错。主要的经验就是用游客的评价去调查目的地政府综合执法、整体提升旅游发展环境的积极性，也形成了一些理论成果。但是还需要在行政和法律的层面上进行实践检验，特别是总结一批可复制、可推广的经验在全国范围内展开，进而重构以游客满意为导向的微观监管体系，还有大量的工作要做。
以上是依法治旅，还有依法兴旅。通过这几年与政法司合作的旅游经济运行监测与预警项目，我们感觉，需要权威的信息引导旅游领域的理性投资和市场主体的发育。现在产业实践已经走在政府的前面了。
三、推进法治旅游的路径选择：三要三不要
三要：
一要系统构建当代旅游发展理论体系，为包括法治旅游在内的新时期旅游工作提供理论支撑和观念引导。为此，要深入调查研究产业实践的新问题、新现象和新要求。调查不能走马观花，得沉下去，像费孝通先生搞《江村经济》那样去做田野调查和案例研究。要做旅游与法律、社会、经济、文化、生态、外交等多领域的融合与比较研究。
二要建设有效的市场。消费主体那么多，需要引导他们文明旅游，尊重当地的法律法规和公序良俗。市场主体要诚信经营，我们不能只看传统的旅行社、景区和酒店，更需要关注新业态。年轻人和科学技术耦合的新业态生机勃勃，有活力，也有破坏力。不能躲在办公室以为还是老样子，得了解，得培育，得引导。企业是很现实的，你对他没有用，他就不会真心地跟你走。
三要建设有为的政府。我是广义上使用政府这个词的，旅游局是政府的组成部门，我们自己要依法作为，还要创造性地统筹各方面的力量为旅游营造好的发展环境，解决老百姓反映强烈的现实问题。
三不要：
一不要总想着自己是副部级单位。数以十亿计的游客，数以千万计的旅游从业人员是我们的坚强后盾，为了千千万万的人民群众的旅游权利，让千千万万的游客满意，就是最大的政治，也是旅游局存在和行政作为的合法性之所在。
二不要遇到新问题总是躲。为了更多的国民参与，更高的品质分享，为了旅游在“五位一体”发展战略体系中发挥更大的作用，必须敢于作为，勇于担当。包括通报、约谈、媒体等都是可以考虑的手段。