中国电影市场体系建设的政策缺失与完善路径

[摘 要] 在电影事业逐步市场化的过程中，党和政府制定了一系列政策予以保障。本文在对电影市场、电影产业及其政策进行界定的基础上，分析了我国电影市场体系政策建设的诸多问题：政策发布的主体庞杂不一、时间密度不一，缺乏对电影行业组织规范的政策，市场机制政策不健全，市场监管体系政策的结构比例失调，要素市场政策不健全和发行市场政策更新不及时等。政策缺失的原因主要在于制度变迁的路径依赖性、行政部门的多主体性以及政策制定的滞后性。完善电影市场体系政策，应从科学界定电影产品市场入手，改革管理体制，放松行政管制，资助政策向公共性项目倾斜，放松审查，改分级制，加大执法力度，维持电影市场秩序，并推进公共信息平台建设。

[关键词] 电影市场体系 政策 完善路径

[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2014） 04-0020-05

《2012 年度中国电影产业发展分析报告》显示，2012年又是中国电影的“丰收年”：票房再创新高，国内电影总票房达170.73 亿元，观影人次达4.72亿[1]，成为仅次于美国的全球第二大电影市场；电影银幕突破万块，数字银幕覆盖率达94%[2]，超过8500 块银幕可放3D 电影，中国已成为世界上电影硬件数字化程度最高的国家[3]。在获得重大发展的同时，中国电影市场同样存在票房分布不均、档期失衡、制片方与院线纷争[4]、影院经营同质化、行业数据库和信息统计资料匮乏等诸多问题。要解决这些问题，必须建设更加完善的电影市场体系。对电影市场的调节与指导不能单纯靠市场，需要政府制定相关政策。十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。应该以怎样的方式来调控电影市场，电影市场又需要怎样的政策来完善，正是本文所要探讨的问题。

1 电影市场体系与政策的界定

电影市场与电影产业有着密不可分的联系，要建设统一开放竞争有序的电影市场体系必须立足于整个电影产业的发展。根据《关于印发〈文化及相关产业分类〉的通知》，文化产业分为核心层、外围层和相关文化产业层。电影服务属于核心层的范畴，文化用品、设备及相关文化产品的生产、销售属于相关文化产业层。鉴于此，本文拟从电影的生产、发行、放映环节来定义电影产业，而动漫产业中的动画电影、电影院和放映场所的建设等相关产业经济形态并不符合我国对电影产业的划分，也与我国当前对电影产业的统计标准不一致，故不在本文对电影产业的界定范畴内。

从生产环节说，产业包括生产、流通、消费三个环节，作为产品和服务交换场所的市场主要有流通和消费环节。从这个意义上来说，界定电影产业对电影市场的研究范畴有很大影响。

电影市场体系是一个统一体，由电影市场的各类子市场组成，包括生产要素市场、产品和服务市场。而电影市场作为文化市场体系的一部分，其建设与完善同样离不开整个文化市场体系建设的政策保障。因此，本文讨论的电影市场体系相关的政策不仅包括具有针对性的政策，也包括与其相关的文化市场体系的政策。需要说明的是，本文所说的政策仅涉及党和中央政府各部门，地方政策不在本文讨论范围内。

2 电影市场体系建设的政策现状与不足

本文对1990年至2012年中央政府各部门发布的与电影市场体系建设有关的政策进行分析，发现其中存在很多问题和不足。

2.1 政策发布主体庞杂不一，缺乏统一性和协调性

表1 1990—2012年发布电影市场体系政策的主体统计表

如表1所示，206项有关电影市场体系建设的政策中有146项来自广电总局，占了70.9%；21项文件是由广电总局与其他各部门（商务部、国务院、文化部、财政部、国家发改委、新闻出版总署、国家税务总局、国家计委、国家教委、中宣部、教育部、海关总署、中共中央办公厅、银监会、保监会、外交部等）联合发布，占10.2%；其他部门（不包括广电总局）联合发布的有15项。由此可以看出：电影市场体系的政策涉及国家多个部门；广电总局是电影市场体系建设政策的主要制定部门；国家电影专项资金管委会是专门负责电影产业专项资金管理的部门，在政策制定中起着重要作用。

2.2 政策发布时间密度不一，集中于2001年以后

图1 1990—2012年电影市场体系政策的发布时间趋势图

如图1所示，1990—2000年，国家发布的有关电影市场的政策一直处于稳中有升的状态，但总体数量不大；2000年以后，发布的政策数量呈起伏式增长，其中2007年最多，达到31项。这说明，随着我国文化市场体系的日益规范化，政府越来越重视对电影市场建设的支持与监管。但自2011年以后，电影市场方面的相关政策发布数量急剧下降，2012年只有6项。

2.3 政策涉及内容繁多，缺乏对电影行业组织的规范政策

图2 依关键词分类的电影市场体系政策频次图

如图2所示，有关电影的政策涉及要素众多，其中包括进出口、财政金融、税收减免等市场监管体系类政策最多，共计101项；资本、技术、人才、版权在内的要素市场政策有38项；有关电影产品市场的政策计32项；单涉及电影业改革的就有12项；涉及发行市场、市场机制的政策分别为19项、4项。这些政策包含范围很广，却缺乏对行业协会和中介组织的规范，这是政策的一大缺失。

2.4 市场机制政策不健全

统计数据表明，电影市场机制方面的相关政策主要包括价格调控和市场规则建设方面。而价格政策只有1990年的《故事影片各类稿酬的暂行规定》，以后没有相关政策，说明政府已经认识到市场调控价格的作用。不过，与欧美国家相比，中国的电影票价远远超出国人的收入水平。以平均票价占人均月收入的比例衡量，中国的一张票价占到人均月收入的1/57，而美、韩、日、法分别为1/490，1/236，1/204和1/412。若以此作为衡量标准，中国票价是五国中最贵的，是美国的8.5倍，法国的7.2倍 [5]。近年来随着团购市场的火爆，电影团购票越来越为大众所接受，缓解了一部分高票价问题。针对票价偏高的问题，电影局在2012年曾向中国电影发行放映协会、中国电影制片人协会发出《关于进一步规范电影市场票务管理的指导意见》（征求意见稿），最终结果尚不明朗。但这并不能从根本上解决电影的高票价问题，除此，还需要市场竞争机制、价格机制等的调节。

2.5 市场监管体系政策的结构比例失调

图3 对电影市场进行监管的各类政策文件饼形图

如图3所示，电影市场监管类政策主要集中在市场秩序等的监管方面，而对与电影市场息息相关的金融环境、信贷环境等经济环境缺乏足够的政策扶持与保障。具有高风险性、高成长性特点的电影市场，需要金融、信贷等的支持来保障其长期发展。而这方面的配套政策却是我国电影市场政策体系的一大缺失。

2.6 要素市场政策不健全，版权保障政策不足，信息政策缺乏

图4 有关电影要素市场的各类政策饼形图

有关电影要素市场的政策内容涉及版权、人才、技术、资本、信息等方面。如图4所示，所占比例最大的是技术政策，其次是资本、人才、版权。其中，技术政策主要与电影数字化技术和标准有关，在24项技术要素市场政策中，与电影数字化技术有关的就有11项，接近46%。

通过对这一类政策的统计发现，版权政策仅有2项。目前我国版权贸易市场还未建设起来，市场交易大部分是场外交易，透明度低，侵权和盗版问题严重，市场秩序混乱[6]，电影版权市场也是如此。

行业数据库、信息统计资料匮乏阻碍了电影市场的信息流通，加大了信息成本，而信息政策缺乏，无法为统一电影市场信息平台建设提供政策支持与保障。

随着信息时代的深入发展和版权全球化趋势的到来，版权保护与信息开放日益成为文化产业的重要元素。作为文化市场重要组成部分的电影市场，如果缺乏版权保护政策与信息开放建设的扶持和管理，很难走上健康发展之路。

2.7 发行市场政策更新不及时

此类政策都是对院线制等电影发行放映方面的管理，缺乏对网络电视等新兴发行平台的规范。随着电子商务和网络视频的发展，电影团购市场和电影网站也随之火爆。而这些领域的市场鱼龙混杂，存在消费者维权不力等问题，需要政府进行及时的市场监管，但电影票团购和视频网站等相关规范却没有引起足够的重视。目前针对团购市场的政策只有国家工商行政管理总局于2012年3月12日发布的《关于加强网络团购经营活动管理的意见》，电影票团购方面没有特别说明。

3 电影市场体系建设政策缺失的原因

3.1 制度变迁的路径依赖性

中国电影从事业向产业逐步转化的过程也是电影市场逐渐建立的过程，电影市场体系从无到有、从不完善到日趋完善，与整个经济体制从计划经济向市场经济转变的制度变迁过程是分不开的。

基于我国国情，在这种渐进式的、演化性的制度变迁过程中，制度改革难免带有路径依赖。所以电影市场体系依然存在电影主管部门过度干预、行政手段滥用、指令过多等计划经济体制的痕迹。这些现象阻碍了电影市场体系的完善，不利于灵活市场机制的形成，不利于电影市场主体的自主经营，不利于资源的优化配置。

3.2 行政部门的多主体性

从表1和相关政策可知，我国负责电影市场管理的行政部门多达十几个，而这些部门之间彼此独立，互不隶属，各自拥有部门利益，在政策的制定与执行过程中很难实现同步一致。这不利于政策实施的协调性和连续性，使得市场主体很难把握政策的明确方向，不利于电影市场体系的建设与完善。

3.3 政策制定的滞后性

作为发挥资源配置决定性作用的市场本身就具有滞后性，通常事后调节。这就导致很多问题出现后市场不能及时解决。加之，我国电影市场体系还不健全，市场机制不灵活，要素市场和产品市场建设不完善，市场规则还没完全确立起来。而且，政策是在解决市场失灵的情况下实施的，有针对性的政策的制定需要一定周期，在一定程度上不能及时地解决市场失灵出现的问题，存在一定的滞后性。

4 我国电影市场体系政策建设的原则

为了统一相关电影产业和市场标准，消除电影市场体制壁垒，规范电影市场体系，促进电影市场地域发展平衡，扶持公共性电影项目和加强电影产品版权保护，政府在进行电影市场体系制度与政策建设时必须遵循系统性原则、连续性原则、前瞻性原则、公共倾斜性原则和可行性原则，从而促进电影市场的建设，推动电影产业的发展。

4.1 系统性原则

为了促进整个电影市场体系的发展完善，政策的制定首先必须保证系统性而不能出现前后不协调甚至矛盾的情况。电影市场体系包含产品市场、要素市场、发行市场等各子市场，表现在电影产业上，就包括电影的制作、发行、放映，还应包括电影版权、音像产品、相关衍生品及影院建设等环节。鉴于我国目前电影市场体系建设的现状，一般多考虑制作、发行和放映等产业环节相对应的产品市场和流通市场。因此，必须保证他们之间的政策相互关联、彼此协调于统一的政策体系中。

4.2 连续性原则

在为电影市场体系制定相关政策时必须保证政策实施的连续性和相对稳定性。与法律法规相比，政策更具有灵活性。但这并不意味着政策可以任意改变。尤其是随着数字环境的变化和电影市场的不断发展，新形势和新问题也要求政策不断修正、补充和完善。但在一定时期内，政策要保证连续性和相对稳定性，以建设更加完善、稳定的电影市场体系。

4.3 前瞻性原则

随着数字技术的革新、新媒体的演进和电子商务的迅速发展，数字电影、视频网站播放电影和团购电影票等新形式和新现象不断涌现。除了在电影市场的作用下做好资源配置外，还需要与时俱进的政策提供有利的发展环境。这就要求政策制定时要有前瞻性。政策制定者必须时刻关注电影市场涌现的新事物、新现象，并保持一定的敏感度，从而对政策进行修订与制定。为了避免政策制定的滞后性，制定者还需要有长远的战略眼光。

4.4 公共倾斜性原则

电影市场之所以仍离不开政策的调节和引导，主要因为市场调节本身有自发性、盲目性、滞后性等弊端，这使得市场无法单独实现资源的合理配置，市场秩序混乱、资源分配不均、社会公共性偏颇等现象容易出现。另外，市场失灵也会带来公共物品提供的无效率、外部负效应等。究其根本原因是市场的趋利性。在经济利益的驱动下，资本、技术等资源会向盈利性建设趋近，而轻视公益性建设。位于文化产业核心层的电影产业具有意识形态的特殊属性，在发展盈利性产业的同时，也不能忽略公共性产业的发展。因此，电影市场体系作为市场机制作用于电影产业的基本载体，同样需要相匹配的政策来进行规范。鉴于市场自身能促进盈利性电影产业的发展，制度政策的重点就应该转向市场的盲区——公共性电影产业领域，使政策具有一定的公共倾斜性，从而扶持公共性产业的发展。

4.5 可行性原则

政策的执行需要细化、具体的标准，而不是模糊、笼统的概念。缺乏具体的可操行的标准，政策的执行就是一纸空谈。对政策把握不准甚至偏颇很容易造成相反的效果。

例如，对电影内容的审查仅有10项原则性的标准，没有具体的细化条文，存在很大的主观性。删减修改的影片则只规定情节内容，并没有根据镜头所占影片的具体时长、比例等进行定量规范，这种标准有失公允。另外，审查程序也过于繁杂，导致电影审查周期过长，影响电影制作。

要想实现应然与实然的统一，政策的可行性不可缺少，尤其像电影审查的标准，对电影项目和企业的金融支持、财政补贴等需要明确的定量标准。

5 完善电影市场体系政策的建议

5.1 科学界定电影产品市场

电影市场体系作为市场机制作用于电影产业发展的基本载体，在很多方面的规范还不成熟，尤其是涉及相关概念的数据统计方面。在这个意义上说，对电影产业的界定关系着对电影市场的划分。

目前政府颁布的各项政策都没有明确电影产业的范畴。但在对文化产业的界定中，电影服务属于核心层面，包括电影制作与发行、放映，电影版权贸易、衍生品的制作等与电影产业关系密切的产业链条并未被纳入产业体系之中。这表现在电影市场体系中，就是产品市场不明晰、版权要素市场不发达等。我国对版权交易重视不够，盗版产品泛滥，不得不说与这种产业划分标准有关。

我国电影产品市场的收入绝大部分来自票房，商业价值巨大的衍生产品市场却得不到有效开发。在西方影业发达国家，国内票房收入占总产业规模比例不到30%，而此比例在中国则近70%。中国电影产业过于依赖国内票房，同时版权和广告等产业环节薄弱，从而导致影片的收益周期短，收益模式单一的现象[7]。在美国电影产业总收益中，20%来自于银幕营销，80%来自于非银幕营销[8]。衍生品开发除影片的海外版权、家庭录像制品、电视播映、视频网站播映以外，还包括与影片内容相关的图书出版、手机彩信、服装鞋帽、海报、珠宝、游戏、玩具、文具、日常用品、原声音乐和主题公园等。

所以，政府需要制定相关政策科学界定电影产业，促进产业链条的完整和产业结构的合理，以此来更好地规范电影产品市场，促进我国电影市场体系的完善。

5.2 改革管理体制

2013年以前政府对电影市场的管理主要由广电总局及其下设的电影局执行，但由于部门职能的分化与交叉，很多政策的发布与执行会牵涉文化、财政、海关、金融等多个部门，有时甚至多达十几个。这种条块分割的管理体制使得电影的制作发行放映与视频网站和电视等播映电影分离，隔断了电影版权管理与音像产品出版的联系，严重影响了电影产业各环节之间的沟通，制约了电影市场的和谐发展。

因此，改革多部头的管理体制势在必行。政府需要下大决心与气力进行循序渐进的行政改革，新闻出版总署与广电总局的合并就是改革的一大成果。大文化部的组建是保证电影市场建设的重要保证。

在部门改革之前，为了促进文化与科技、金融、保险等业务的融合，国家建立了部际会商制度，加强交流与沟通。2011年，文化部与科技部尝试建立部际会商制度，以推动文化与科技融合政策的贯彻。

5.3 放松行政管制

为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府必须放松行政管制，更多地让市场自由调节。必须确立电影企业作为市场主体的地位，让电影企业自主经营、自负盈亏，政府不进行直接干预。

需要说明的是，政策应以反垄断的方式而不是保护垄断的方式扶持电影市场的主体地位。据2012年中国电影市场的状况看，发行市场的垄断资源过于强势。这主要表现为：数字拷贝、密钥拷贝全由中影数字公司一家掌握，出现数字拷贝大规模延误影响新片上映、数字拷贝质量影响影院放映的问题在所难免[9]。这种垄断行为严重影响了电影市场的竞争机制。所以制定的政策必须有利于建立公平公正的市场竞争秩序，使市场主体具有平等的竞争机会，杜绝市场准入等资格上的不平等。

鉴于我国电影产业发展的经济环境与法律环境的不完善，尤其是金融、保险环境和版权环境，政府应该转变管理手段，变行政管控为经济支持和法律保障，为电影市场的发展建设更加成熟的金融体系和版权保护制度。

世界银行的评估指出，通过技术支援、开展项目培训以及将援助与政府行为挂钩来加强民间服务等其他政府职能的努力多被证明是无效的[10]。所以，政策的制定要多采取奖励优秀的方式而不是一味行政拨款。

政府还应该放宽市场准入资格，深化审批制度改革，简化审批程序，鼓励更多的资本进入电影市场，深入到制作、发行、放映等各个领域，实行许可证制度，对行为不规范、抬高票价等不正当市场竞争的电影企业依法处理。

5.4 资助政策向公共性项目倾斜

市场的趋利性决定了资本必然流向盈利性电影产业，而对科教片、儿童电影、残疾人士题材的电影以及农村题材的电影则需要加大政策资助力度来发展。另外，中小电影企业发展面临融资难等问题，也需要政府的扶持。政策的扶持重点应转向市场调控不到的角落，促进电影市场的合理发展，发挥电影产业的正外部性效应，满足大众各个层次的观影需求。例如，2007年7月，香港特区政府向电影发展基金注资3亿港元，扩大基金使用范围，专门用以资助中低成本的电影制作。

我国政府需要制定更多的政策来扶持中小城市电影院的建设、农村电影的放映，以及科教、儿童等题材影片的拍摄与制作，制定具体的资助手段与标准促进电影市场的健康发展。

5.5 放松审查，改分级制

审查制一直是电影政策中备受诟病的内容，无论业界还是观众都对这一严苛的制度提出质疑。由于审查的标准过于模糊、笼统，且具有较强的主观性，很多优秀的电影作品不能走向国内市场。因此建议政府放宽审查标准，在保留重大选题审查的前提下，实行分级制。分级制在国外的运用非常普遍。分级制不仅可以避免部分电影作品无缘市场的情况，也能满足部分观众的观影需求，同时还能保证青少年免受不利影响。需要说明的是，政策中应对重大选题的标准与内容做出具体规定，避免歧义、模糊。分级制的实行则需借鉴国外的有益经验，同时根据我国国情做出适当调整。

5.6 加大执法力度，维持电影市场秩序

盗版、不正当竞争等不规范现象严重扰乱了电影市场秩序。对此，政府应加大执法力度，做好普法宣传工作，严厉打击盗版侵权等违法犯罪行为，也要积极鼓励社会各界共同监督，对侵权行为的举报予以适当的物质奖励和精神奖励。同时，制定相应政策，加大对互联网侵权网站的管理。对于未经授权播映电影的非法网站，要敦促其停止侵权行为；对继续坚持侵权行为的，予以法律制裁，侵权严重的网站予以关闭。

5.7 推进公共信息平台建设

针对我国电影市场行业数据库、统计资料匮乏的问题，政府要积极引导公共信息平台的建设，促进市场信息的有序流动，将行业数据公开化、透明化。政府可以通过制定相关政策规范已有行业协会的数据库，比如中国电影发行放映协会等的网站建设。同时还要积极扶持行业协会进行市场调研等信息工作的收集整理，促进市场信息的统计与整理。

注 释

[1][2][9]中国电影家协会产业研究所.2012中国电影产业研究报告[M].北京：中国电影出版社，2013：141，141，4

[3][4]刘汉文，张林明.2012年度中国电影产业发展分析报告[J].当代电影，2013（3）：19-26，19-26

[5] [7]2010—2011年中国影院发展研究报告 [OL].[2014-05-20].http：///reports/f/0110289.shtml

[6] 齐永锋.文化体制改革难点探析[J].中国经贸导刊.2007（5）

[8] 秦喜杰.从投资角度看中国电影产业[N].中国文化报，2005 （03） —25

[10]科斯，诺思，威廉姆森，等.制度、契约与组织：从新制度经济学角度的透视[M].北京：经济科学出版社，2003：120

（收稿日期：2013-12-10）

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