浅析高校取消事业单位编制后的财政拨款机制

【摘要】本文将全面阐述我国取消高校作为事业单位编制的背景及现状，进而分析福建高校取消事业单位编制后可能出现的问题。通过详尽的调查研究，预测高校取消事业单位编制后，政府仍然会保障公立院校财政拨款，并将主要通过完善财政拨款体系、建立质量评估与拨款相结合的财政拨款机制等措施，形成保障绩效拨款为导向的拨款改革模式。

【关键词】高校；事业单位；编制；财政拨款

【中图分类号】G647.5 【文献标识码】B 【文章编号】2095-3089（2017）09-0296-02

编制涉及高校的人权和财权，是高校发展的生命线，对于政府和高校来说，编制是高校岗位设置、核定收支和财政拨款的依据。近年来一方面我国高等教育事业发展迅速，高校人才培养、科学研究、社会服务等任务量成倍增长，但另一方面事业发展与编制紧缺的矛盾愈演愈烈。因此在客观分析福建省高校当前拨款机制的现状及其存在问题的基础上，积极探索建立更加高效、透明、公正的经费拨款制度，寻求更加科学、有效、合理地分配高等教育经费的方式，无疑对我国高校取消事业单位编制这一重大改革，有着非常重要的战略意义和现实意义。

一、高校取消事业单位编制的背景

1.编制限制下，高校人事自主权面临掣肘，且编内外人员同工不同酬，人才流动滞后

1998年以来，全国普通高校普通本专科、研究生人数增加了约6倍，而教职工人数仅增加1倍多，教师编制只增加大约2倍。高校需要保证教学科研工作的顺利开展的同时，要在核定的编制内解决教学科研等问题，为此增加了大量编外人员，然而这部分人员与编制内人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都存在较大的差距。机关事业单位的工资、养老保险制度改革，也没有把这部分人员考虑在内，带来了系列遗留问题，导致严重的同工不同酬，甚至“多做少得”现象频繁发生。与此同时，由于编制相对固定并被理解成铁饭碗，缺乏竞争和绩效，使得部分编制内部分人员工作相互推诿，甚至“做一天和尚撞一天钟”，坐等退休。在政府控制和核定编制的情况下，高校无法真正根据学校发展需求聘任专业人才，也无法真正对教职工进行分类管理和分类评价。

2.国家陆续推出事业单位改革文件

随着事业单位编制问题日益突出，2011年《国办关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》明确提出，对公益二类事业单位“在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制”，建议尽快实施高校编制备案管理，高校自主确定人员规模并实施动态调整。2015年5月，北京市发布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中明确提出，对现有高等学校，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。

当前，北京市开全国先河，率先试点部分高校取消事业单位编制，要将高校岗位分成管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，并进一步细化专业技术岗位类别。福建省虽然目前尚未发布明确改革实施方案，但随着全国公立高校事业单位的改革大潮，取消其事业编制也是指日可待。

二、福建省高校当前财政拨款的现状

当前，我国高等教育经费拨款制度已打破中央统一包办投资的体制弊端，建立了中央与地方分级负责的财政投入责任制度，形成了以生均拨款为主、重大专项拨款为辅、绩效拨款为导向的动态调整拨款模式。

1.建立动态调整的生均定额拨款制度，生均定额水平逐年提高

福建省近年来多次调整省屬和市属高校生均定额标准。从2013年起，将本科工学类专业生均拨款定额系数提高到1.5；将高职高专院校临床医学类专业生均拨款定额系数提高到2.0。2016年12月，厦门市财政局联合市属各高校制定的高校生均定额方案中明确指出：2017年度开始建议根据各校不同特点，采取一校一定的方式，核定生均综合定额；适当扩大生均综合定额口径，将工会福利经费、食堂补助、非在编人员经费、事业单位医疗经费、社保、年金以及各校原有相关固定项目纳入综合定额范围，并予以适当提高；各校在财政定额拨款总额内，自行统筹专业间定额经费，确保专业间生均定额系数达到省定要求。

2.设置“专项拨款”资金，支持高校基建、科研和内涵建设发展

2013年12月23日福建省人民政府发布《福建省省级财政专项资金管理办法》，为高校完成特定的工作目标和任务专门设立资金，并按照预算管理的有关规定进行管理，执行期限为1至3年。2015年9月30日福建省财政厅、福建省教育厅结合以上办法印发了《福建省提升高校办学水平专项资金管理办法》，更加明确高校专项资金使用范围主要包括：学科专业建设、应用型本科高校建设、研究生教育质量提升工程、本科教学质量工程、卓越人才教育计划、科研创新平台建设、大学生创新创业教育、福州地区大学新校区文献信息资源共享、教育教学质量监控建设，以及改善高校办学条件等其他有关项目建设。并且，首次提出“组织开展重点评价或引入第三方评价”机制。

3.逐步完善以绩效为导向的拨款形式，充分发挥财政政策的激励和导向作用

福建省此后多次调整绩效体系，2014年福建省出台《关于改革完善高等教育治理方式推动高等学校内涵发展的若干意见》，深入推进管、办、评分离，改革完善高等教育治理方式，通过完善内部治理结构、落实办学自主权等举措，激发高校加强内涵建设的内生动力，全面提高办学质量和服务能力。提出进一步完善高等教育“以省为主，省市共建”的管理体制，加强省、市政府对高校办学定位、办学规模、发展规划等方面的统筹。改革完善高校拨款制度，探索建立体现内涵式发展的高校预算拨款体制和分类财政支持政策，引入绩效拨款制度，激发高校加强内涵建设的内生动力。

三、高校取消事业单位编制后财政拨款可能出现的问题

近年来福建省高等教育经费拨款制度改革虽已取得了很大的成效，但在实践中仍然存在一些问题。这些问题不仅严重影响了高等教育从注重“规模发展”向注重“质量和效益”转变的进程，也影响了财政资源的运用资料和资金的利用效能。尤其是在当前编制管理的公立高校中，现行的预算管理和人才管理体制已难以适应高等教育发展的需要，事业单位工资制度急需改革。

1.高等教育单位预算和部门预算、高等院校单位预算与其发展规划相脱节

在高校预算编制过程中存在两套预算：一是在向财政申请预算拨款时，按照政府的《收支分类科目》而编制的“财政部门预算”，这是高校资金来源的收入预算；另一套预算是高校内部依据自身维持正常教学及建设要求而编制“内部预算”，这是资金用途支出预算。按要求，两套预算需保持一致，但现实情况却是高校无法完全按照政府部门要求的预算进行操作。“两张皮”问题暴露的是高校预算和政府部门预算之间无法对接的矛盾。高校内部，很多时候预算一开始就定下来，资金分配要完全按照预算来，然而政府的资金拨付一般较晚。笔者了解到一些高校预算资金最终下达在每年的秋季，却要求加快支出进度，使得很多学校在年底反复搞基础设施建设，没有将资金用到实处，难以适应高等教育发展的需要。

2.财政拨款的精细化水平有待进一步提高

2016年12月中旬，厦门市与浙江省联合开展高校绩效考核指标体系研讨会，通过比较，发现厦门市较之浙江省的指标考核尚有较大差距。浙江省普通本科高校教学及业绩考核指标设有保障情况、教师情况、人才培养质量情况、教学改革情况、开放教学情况、争先创优情况六个一级指标和对应的21个考核点，按照增量或等级给分制记分办法，赋予每个一级指标对应分值，其中考核点基本按照优秀、良好、合格、不合格分别给予其总分100%、85%、70%、0四个等级。而2016年厦门市最新稿的高校绩效考核指标体系虽有管理绩效、办学绩效、社会服务绩效、教学改革情况、重大工作推进、争先创优情况和扣分项目七个一级指标，但只设置了14项二级指标，另指标说明中仍按照四个等级给予评定。总体可见，各地区由于发展不平衡，指标体系的设置仍旧粗略，精细化水平尚有较大差别的同时，有待进一步完善。

3.政府财政支持缺乏有效的绩效监督和考评机制

福建省目前高等教育拨款采用的是“政府-高等学校”的二元拨款机制，政府既是高等教育财政资金的提供机构也是分配机构，政府和高校虽然设置了监察审计处，但由于仍是政府性质，缺乏第三方监督，易受行政干预或人为因素的影响，产生暗箱操作，从而导致“跑关系”、“拉人脉”现象，影响拨款的公正性和透明性，使得高校的精力不能完全专注于学校规划和发展上，导致教育质量下滑。同时，对于财政资源分配后的跟踪、检测和反馈环节较为薄弱，还未充分建立与拨款效益考评及分析评价相结合的制度，尤其是专项资金的管理中，管理缺失、资金挪用、国有资产流失等现象层出不穷等。

四、高校取消事业单位编制后拨款机制改革的预测

高校取消编制并不意味着取消或者减少财政拨款，随着国家教育投入的增加，对于高校的拨款也应持续增长。据悉，高校取消事业单位编制后，仍旧会保留其事业单位性质，主要是因为高校的公益属性，不能实施市场化和产业化管理，所以还需由财政进行拨款。拨款方式将由传统的按编制“人头”拨付，改为综合经费核算办法和拨付标准，拨款标准要考虑高校类别、学科专业性质、人才培养的数量与类型、科学研究、社会服务等综合因素，与教职工规模没有多大关系。

这种情况下，笔者预测未来高校拨款模式将朝以下方向发展：

1.提高生均综合定额、加强专项拨款的管理

生均拨款由于主要以学生为单位，用于解决办公和教学经费，不能单独作为解决事业单位人员预算的方法，即便如此，结合当前财政拨款情况，取消事业单位编制后，仍应根据发展稳步提高生均综合定额。对于專项拨款，应加强专项资金管理，加大专项资金审计强度。

2.完善财政拨款组织管理体系

组建虚拟的教育财政咨询委员会，成员可由政府机关的教育和财政部门、高校以及非政府部门的财政专家组成，主要职责是聆听高校发展实际需要、提供教育财政的政策性建议、研究审议财政拨款各项政策、明确高校经费使用的权利和义务、指导财政拨款的分配和绩效评价，从而形成科学、公开、透明的教育财政决策机制；设立中介组织负责拨款，如在政府和高校之间设立中介组织专门负责拨款，预防政府对高校再次实施过多的行政干涉，使高校真正成为公益二类社会组织，促使经费分配更加公开、公正、透明和有效。

3.细化绩效考核指标、强化绩效预算和绩效管理机制

事业单位取消编制之后，需要进一步细化教学和科研的绩效管理办法，着重考虑如何在整体投入提高的情况下改善高校资金使用绩效，激励人才创新。财政部门根据中期绩效目标拨款，学校根据教师个人的绩效发放基本工资和绩效工资。建立层层的绩效管理和绩效拨款之后，还需要制定绩效报告制度，每年或者每隔几年，高校都需要报告绩效，以便让上级部门核定拨款。

4.缩小编内外待遇差别，最终实现基本平等

对于高校取消编制后的人员，一方面可根据其工龄长短签订无固定期限劳动合同，只要不严重违反单位规章制度就不会被解聘，其中，归上级组织人事部门管理的干部仍由组织人事部门管理，其政治等待遇不变；另一方面，先仍按原人头费拨付财政经费，保证这部分人员的工资福利开支资金来源。新人不再有新编制，依照劳动人事法律法规一律签订相应期限的劳动合同，用高校合法依规创收的资金开支工资，工资待遇与创造的绩效挂钩。

5.建立并完善与高等教育经费挂钩的绩效评价体系

当前，教育部、省市教育厅会定期对高校的办学质量进行评估，部分高校设立了“品质管理处”作为内部教学、科研成果监测机构，但评估结果和财政拨款没有必然联系，这就大大降低了教育经费的“指挥棒”作用。目前，西方发达国家基本都建立了具有一定专业性、权威性的高等教育质量评估机构，以财政问责机制为基础，构建了多层次、多指标的质量评估指标体系，引导高校树立绩效和竞争观念，实现资源的最优化配置。因此，福建省应将国外经验与国情相结合，建立对应的高等教育质量评估体系，重点健全高校教学水平、科研水平、社会服务能力等方面的质量和效益评估机制，将质量评估与财政拨款相结合，从而切实做好各项配套改革工作。

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