乳业法治，跌宕中稳步前行
时间：2022-06-17 19:42:01 浏览次数：次
2008年，“三聚氰胺”让中国乳业遭受巨大冲击；此后，“黄曲霉毒素”超标、明胶老酸奶以及复原乳等风波又屡次让行业陷入重重危机。乳制品安全问题，给这个行业蒙上了阴霾，引起了全国人民对食品安全的关注和担忧。中国乳制品行业受到了空前的影响，三鹿、蒙牛、伊利等品牌均在这场风波被推到舆论的风口浪尖。在这个时候，金融危机又席卷全球，中国经济也未能幸免，居民消费需求急剧下降，国产乳制品正在经受着前所未有的考验。
在经历了一系列乳品安全危机后，政府对于乳业监管的脚步从未停止。而乳业法治的大幕，正是在这种背景下徐徐开启。
“监管条例”开启法治大幕
从2008年底开始，卫生部牵头会同各相关部门，利用一年多时间，对以往的160余项乳品标准进行了整合完善，解决了以往乳品标准中存在的部分指标较差、重复、矛盾以及重要指标确实等问题。2008年10月6日国务院第二十八次常务会议通过，自公布之日起施行《乳品质量安全监督管理条例》。2010年4月22日，卫生部在其网站上发布通告，公布了《生乳》（GB19301-2010）等66项新乳品安全国家标准，新的乳品安全国家标准包括乳品产品标准15项、生产规范2项、检验方法标准49项，该标准从6月1日起陆续实施。新国标自公布之日起即引起行业震动，其中不乏亮点，但同时也饱受行业内外争议和责问。作为食品卫生标准的一个试点，乳业新标准的制定有望给整个食品安全新标准探路。2013年6月，国务院办公厅转发了食品药品监管总局等9部门《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见（下称《意见》）》，对婴幼儿配方乳粉质量安全提出更加严格的要求和措施。经历三聚氰胺事件之后的5年磨砺，中国乳业在风雨中依然微温前行。
严格把控安全奶源第一关
今年6月，国务院办公厅转发了食品药品监管总局等9部门《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见（下称<意见>）》，对婴幼儿配方乳粉从奶牛养殖、生鲜乳收购运输到生产经营等全过程质量安全工作提出更加严格的要求和措施。
国家食品药品监管总局食监一司相关负责人表示，食药总局进一步完善婴幼儿配方乳粉生产经营的监管制度，强化了各项监管措施。具体包括六个方面，参照药品管理办法，从严强化生产经营管理；从严落实各项质量管理措施，突出企业首负责任；从严强化监管措施，全面提升日常监管水平；突出执法检查重点，保持严打高压态势；突出发挥社会监督作用，努力构建社会共治格局；突出综合施策，加大对产业发展扶持力度。
中国奶业协会副会长兼秘书长谷继承表示，奶源是婴幼儿配方乳粉全产业链条的第一环节，婴幼儿配方乳粉质量安全控制的第一关就是保障奶源质量安全。近年来，发生了个别因奶源质量问题而影响乳制品质量安全的情况，如兽药残留过高、因奶牛饲料霉变而产生的黄曲霉毒素M1等。因此，《意见》提出了婴幼儿配方乳粉生产企业须具备自建自控奶源等奶源质量安全要求，强调企业必须高度重视奶源质量安全，确保从源头上不发生问题。同时，加强奶源质量安全要求是落实生产企业质量安全首负责任的重要措施，也是加强奶业建设、发展乳制品行业的基本保障。
婴幼儿乳品监管高压不减
目前，目前我国有乳品企业800多家，婴幼儿配方乳粉生产企业128家，乳制品经营单位208.5万家，婴幼儿乳粉的经营单位54.5万家。资料显示，今年上半年，我国乳制品产量1307万吨，同比增长11.63%。
相关业内人士表示，国家食药总局近日将公布《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则（2013版）》。这被业内称为“婴幼儿配方乳粉GMP”（GMP是优良制造标准的简称，是一套适用于制药、食品等行业的强制性标准）的出台，意味着婴幼儿配方乳粉行业准入门槛提高，有利于实现扶优汰劣。
“婴幼儿配方乳粉GMP”主要包括五方面的内容：一是要求实施HACCP（危害分析和关键控制点体系）和GMP管理体系；二是以生乳为原料的生产企业，应有自建养殖场，确保生乳的质量安全，以全脂、脱脂乳粉为原料的生产企业，应自控奶源；三是全面提高生产、管理要求，特别是原辅材料的采购要求；四是企业有研发能力，能建立自主研发机构和检验机构；五是建立产品追溯制度，应确保对产品从原料采购到产品销售的所有环节都可进行有效追溯。
“婴幼儿配方乳粉GMP”出台后，三个配套文件也将陆续出台，形成“四位一体”的系统法规。这意味着我国婴幼儿配方乳粉质量的监管力度将持续加强。
标准体系缺失
目前国际上通用的质量安全体系，称为“HACCP”。是否能通过HACCP体系认证，成为了乳制品贸易中不可或缺的环节以及评判安全质量的一根准绳。HACCP体系能够识别。食品在生产过程中可能发生的环节，并采取适当的控制措施防止危害的发生。通过对加工过程的每一步进行监视和控制，从而降低危害发生的概率。许多乳制品生产消费大国都已经将HACCP体系引入到乳品行业中。虽然我国在国家和地方都有食品HACCP实施指南，但对于乳品行业而言，目前仍然缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价体系。
早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用国际标准的面更广，某些标准甚至高于现行的CAC标准。而我国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标率只有14.63%。具体到乳业，我国的乳业标准体系缺乏系统性，中国目前实行的奶类产品的国家标准和部颁标准，大部分只相当于国际上20世纪五六十年代的标准水平。
执法力度偏弱
法律法规，是保障食品安全的基础。在美国，会根据乳制品监管的实际需要，配备一整套完善的强制性乳制品法律和法规，使得乳制品监管有法可依、有据可循。例如，美国在收奶环节规定，如牛奶中微生物超标，就要从严处罚。我国现有的食品卫生安全法律的不完善使得食品生产者的违法成本较低。另外，现有法律法规针对对食品执法人员的玩忽职守、营私舞弊处罚也偏轻，同时缺乏严格的执法监督法律法规，这些都会导致我国的食品安全执法不严，生产者有法不依也受不到应有的处罚。因此，在食品安全标准体系方面，我国目前的法规现状与WTO有关协定和CAC标准存在较大差距。
“新国标”仍存争议
2010年，中国奶业新国标出台后，一直接争议不断。
若单从数值上看，乳蛋白含量从1986年的2.95%，降到了2.8%，菌落总数则从2003年的每毫升50万下调至200万，均为历史新低。素有“中国奶业第一炮筒”之称的广州市奶业协会理事长王丁棉在业内会议上道出惊人言论，“低标准的奶源是做不了巴氏奶的，做成了也有很大的不安全因素。这就把刚实施一年的乳业新标准带出来了。很少的蛋白质，那么高的细菌，那还不如喝开水。消费者钱花了，得不到应有的营养回报，还损害健康。”
然而，内蒙古奶业协会常务理事，内蒙古农牧业科学院院长助理、生物中心主任金海认为，检测标准不能盲目比较，一定要符合中国国情。中国奶业，作为一个产业发展才仅仅十几年。在这十几年时间里，大部分中国人从无奶喝变得人人都能喝上奶，这不仅是社会的进步、国力的强盛，也是中国奶业一个巨大的变化和飞跃。这不仅意味着人民生活水平的提高，也是中国奶业获得巨大进步的佐证。一头奶牛从培育到产奶，需要三年时间。培育一个奶牛品种，用现在最先进的手段去努力，也要20年，以前甚至是40年。所以，乳业前行的步伐依然需要循序渐进。
谷继承也表示，在去年抽检的2.1万批次生鲜乳样品中，蛋白质、脂肪等理化指标全部合格，三聚氰胺全部符合国家限量管理规定，铬、铅等指标全部符合国标要求，没有检出皮革水解物等违法添加物。可以说，我国生鲜乳质量当下安全状况良好，比以前也有了明显提高。
奶业新国标出台后，经过行业的清理整顿，通过政府相关政策的扶持，我国奶业已走向持续健康发展的轨道，传统奶业向现代奶业转变的速度在不断地加快，现代奶业的格局初步形成。奶业整体素质不断得到提升，乳品质量明显提高。谷继承说，“我认为，目前我国奶业发展目前处于历史最好时期。”得益于国家政策的大力扶持、法规标准的密集出台和监管水平的显著提升。国内市场对奶产品的巨大需求是奶业持续健康发展源源不断的推动力。”
维护和保障乳业质量安全，需要整个产业的健康发展，需要生产企业严格依法加强质量安全控制和切实落实主体责任，需要监管部门形成有效的监管机制和履行监管责任，也需要相关行业协会、检验机构、科研机构、高等院校、新闻媒体以及广大消费者等社会各方力量的积极参与和共同努力，贡献力量，发挥监督作用。